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书名：法治政府绩效评价pdf/doc/txt格式电子书下载
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作者：郑方辉,冯健鹏
出版社：新华出版社
出版时间：2014-01-01
书籍编号：30303877
ISBN：9787516608241
正文语种：中文
字数：276040
版次：1
所属分类：社会科学-法律
全书内容：
版权信息
书名：法治政府绩效评价
作者：郑方辉 冯健鹏
ISBN：9787516608241
版权所有 · 侵权必究
有组织就有评价，评价是组织管理的内在要求。作为政府绩效评价的组成部分，法治政府绩效评价是法治政府建与政府绩效评价“合成”的结果，是构建民主文化的技术工具。自国务院2010年10月发布《关于加强法治政府建设的意见》以来，我国已启动建设法治政府的历程。如果上溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，则法治政府的建设已走过了十多年的历程。基于政府绩效评价的理论方法，构建法治政府绩效评价体系，包括理论体系、技术体系及制度机制体系，是推进法治政府建设的客观要求，也是学术界面对的重大课题。在某种程度上说，法治政府建设催生了法治政府绩效评价的理论发展，丰富了政府绩效评价的体系。
第一节 法治政府建设与评价概述
一、法治政府建设
法治政府绩效评价是法治政府建设的要求，对法治政府的建设进行分析是构建法治政府绩效评价的前提与基础。
［一）法治政府与法治政府建设概念
法治政府是探讨法治政府绩效评价的核心概念，而法治和法治政府本身也是具有悠久历史的法学核心概念——关于这两个概念的发展与演变过程，将在本书第二章进行具体的梳理，这里仅就法治政府这个概念本身进行阐述。
法治政府，顾名思义，就是政府一切职权的行使，都必须依循法治原则的要求。这一要求最初被表述为“依法行政”。应松年教授将依法行政的内涵概括为：“行政机关行使行政权力、管理公共事务必须有法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的”。依法行政可以被视为法治政府的最基本、也是最核心的要求，同时也是我国法治政府建设过程中最早被认识、被承认的要求。
但是随着实践的深入，仅仅要求依法行政就显得有些不足了：一方面，政府的行政行为当然要严格依照法律进行，但如果法律尚未制定、或法律规定得比较模糊，就难以对政府的行为进行约束。对此，除了依法行政之外，还需要政府的行为具有合理性、能够方便当事人等特质；另一方面，随着时代的发展，政府的行为除了传统意义上的行政（即执行法律的行为，也称为行政执法行为）之外，还越来越多地具有行政立法和行政重大决策的职能，并且在立法机关制定法律的过程中也发挥了越来越重要的作用。这些都与传统的行政行为存在较大的差异，难以用依法行政加以完整地概括。因此，用法治政府来概括法治原则下政府行为的各项要求和准则，就更为准确和全面了。
2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号）将依法行政原则具体化为6个方面的要求：即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；同时，还明确提出了健全行政决策机制、改进政府立法工作方法、积极探索对政府立法项目，尤其是经济立法项目的成本效益分析制度等具体的要求。很明显，这实际上已经超越了狭义的依法行政的范畴，而属于我们所说的法治政府。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发［2010］33号）明确使用了“法治政府”这一概念，提出法治政府建设的总体要求包括“以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。”这些具体要求，就可以被视为当前对法治政府这一概念的具体阐述。
［二）法治政府建设背景
20世纪90年代以来，随着社会经济转型，法治政府建设从理念逐步上升至国家治理方略与当时的时代背景密不可分。具体而言，可以从经济、社会和政府自身这三个方面加以考察。
1经济背景
在20世纪90年代，尤其是90年代晚期，我国的改革开放已经进行了约20年，“南巡讲话”所开启的大规模经济改革也已初具规模。此时，我国的经济一方面取得了巨大的发展，另一方面也存在深层次的问题需要解决，其中最突出的问题包括：第一，经济发展不平衡，既体现为地区和城乡经济发展的巨大差异，也体现为贫富差距的拉大。联合国开发计划署（UNDP）在2005年的《人类发展报告》中指出，“如果贵州是一个国家，那么它的人类发展指数仅仅刚超过非洲的纳米比亚。但是，如果把上海比作一个国家，其人类发展指数则与发达国家葡萄牙相当”。第二，粗放型的经济增长模式难以为继，经济发展中的浪费现象严重。同时，产业结构低层次重复，科技创新又明显不足，致使经济转型困难重重。第三，以“三高两低”（高能耗、高原材料消耗、高污染、低工资、低社会保障）为动力的外贸规模及顺差强化了贸易摩擦；同时，外贸依存度又长期处于较高水平，致使经济发展受国际经济环境和金融市场波动影响较大。第四，生态环境破坏和污染的境况日趋严峻。世界银行在2007年的一份《中国环境污染损失》报告中指出，室外空气和水污染买年给中国经济造成的损失的总和约为1000亿美元。
总之，我国的经济建设在取得重大进展的同时，也到了发展的瓶颈期。当然，解决这些问题需要多方面的努力，但法治建设无疑是非常重要的一个方面。早在20世纪90年代，随着社会主义市场经济改革的推进，学界就提出了“市场经济就是法治经济”的重要命题，并获得了较大范围的承认与肯定。在中国经济进入转型时期的当下重温这一命题，依然有着重要的现实意义。法治可以对产权进行界定和保护、执行法律与合同、维护市场竞争等，这些都是市场交易的基本前提。所谓“市场经济是法治经济”，就是倡导用法治思维和法律手段解决经济发展中的问题，用法律来规范政府、企业、社会组织和个人等的行为，保障市场经济高效运行、健康发展。而在现代社会，无论是法治还是经济，都离不开政府的参与。因此，法治政府建设就自然而然地成为市场经济发展和经济增长方式转型的内在需要。
2社会背景
改革开放所带来的经济高速发展，深刻地影响了我国的社会形态。在改革开放三十多年后的今天，我国的社会状况也存在着与经济状况类似的情形：
一方面，改革开放极大地激发了社会的活力，促进了社会的发展与进步。事实上，经济改革的许多重要措施，如放权让利、承包制、支持和鼓励私营企业等等，其共同的特点就在于充分调动社会的积极性，利用各种社会资源进行国家建设。在此过程中，社会本身的活力被激发出来，社会面貌也焕然一新。
另一方面，随着改革进入深水区，当前的社会状况也存在着许多不容忽视的问题。如城乡二元结构以及经济发展不平衡所造成的社会公正问题、社会资源（如教育资源、医疗资源、就业资源等）分配不公的问题：人口结构变化造成的老龄化和社会保障问题；因某些政策所导致的房价问题、物价问题、失业问题；因缺乏公正有效的社会纠纷解决机制而造成了政府公信力下降、“信访不信法”、群体性事件等等问题。
应当看到，这些社会问题的解决需要通过进一步的改革与发展，其中法治政府的建设至关重要：首先，法治在解决当前各种社会问题的过程中具有非常重要的作用。例如当前突出的各种社会资源分配不公的问题，其根源在于缺乏一个公平正义的分配机制。而这样的机制，只有依靠法治才能够建立并得以维持。再如当前大量的社会矛盾往往涉及法律纠纷，依靠法治的力量可以有效化解这些社会矛盾，因为解决纠纷的主要法治手段，如复议、诉讼等，都是经过长期历史检验逐渐规范化、制度化的成果，是纠纷解决制度的高级形态，具有公开透明、公正可信等形式正义的基本特征，是解决纠纷的有效渠道。其次，在我国传统的“强政府-弱社会”的格局下，各种社会问题的解决传统上依赖于政府的力量，但现代社会层出不穷的新问题、新矛盾使得政府应接不暇，凭借自身的力量难以完全解决，这就需要政府对自身与社会的关系进行重新定位、重新确立。而法律和依法行政的要求，足以成为重建政府与社会关系的纽带。
3政府自身转型
在改革与发展中，政府自身也在经历着转型。这一转型的基本趋势就是由计划经济体制下的政府，向市场经济体制下的政府转变。
在计划经济体制下，企业由政府控制，生产和分配都经由国家计划，政府操控着私人市场的供应，由价格以至销售渠道，都是政府或政府背景的垄断组织所决定的。这样的政府是一个“万能政府”或“全能政府”，即政府无所不能、支配一切。在这种体制下，政府必然表现为一个庞大的官僚体系，而政府行使职权的基本方式也必然是直接的行政命令的方式。
但是随着市场经济体制的建设，政府的职能也相应发生了变化。在市场经济中，政府最基本的职能就是营造统一开放的市场环境、保护市场主体的公平竞争。因此，政府在通常情况下不应直接介入市场运作，而应当立足于对经济的宏观调控和管理。换言之，市场经济条件下政府管理经济的重要职能是监管市场运行，维护市场程序，为经济发展创造良好的市场环境。相应地，政府行使职权的方式也就应当从直接的行政命令转向制定并严格执行市场规则，以维护公平的市场秩序。在此过程中，法律就成为政府最基本的履职工具，而法治政府也就成为市场经济条件下对政府的必然要求。
当然，政府转型过程中的各项改革措施，都还面临许多的问题与困境需要解决，但就整体而言，政府转型的趋势已相当明显。转型的具体内容是多样化的，但无论具体内容是什么，都需要法治化作为基本保障。这就是法治政府建设在政府自身转型方面的基本背景。
［三）法治政府建设的意义
结合前述我国法治政府建设的背景，我们可以看到，法治政府的建设，至少具有以下几方面的意义：
一是有利于实现国家发展目标，建设服务型政府。我国的国家发展是综合性、全方位的，包括政治、经济、社会、文化等多层次的发展目标。这些目标的实现，需要一个和平稳定的社会环境，以及理性且中立的政府力量，而这两方面都需要以实现法治作为前提。因此，法治政府的建设有利于实现上述国家发展的各种目标，同时法治政府本身也是国家发展的目标之一。在国家发展的多种目标中，一个非常关键的目标就是建立运作良好的政府，而政府运作是否良好，在很大程度上是以人民是否满意为标准的。而法治政府用法治约束政府的权力，最大限度地减少政府对人民权利侵害的可能性，同时确保政府行为以增进公共利益为目标，因而有助于提升政府行为的满意度，建设人民满意的政府。
二是有利于完善社会主义市场经济体制。市场经济在某种程度上就是法治经济，社会主义市场经济的进一步发展需要有完备的法治保障。建设法治政府，依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用法律手段管理经济社会事务，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动市场主体的积极性，规范市场秩序，促进经济发展。当前，我国社会主义市场经济体制尽管已经初具规模，但市场经济体制的作用还没有得到充分发挥，经济领域还存在大量非市场化的现象，这既有市场经济体制自身不够完善的原因，也与法治政府建设尚未完成有关。因此，只有加快法治政府建设，才能避免市场经济功能的扭曲，最大限度地激发社会活力、提高经济竞争力，确保全体人民共享改革发展成果。
三是有利于提高政府的执行力。政府的执行力是公信力的基础，主要包括政府自身行政能力和管理水平。法治政府的建设，也是提高政府自身行政能力和管理水平的基本要求和重要途径。如前所述，在计划经济向市场经济转型的当下，我国政府本身面临着定位、职能、权限等多方面的转型需要；同时，随着社会利益的多元化和社会矛盾进入多发期，也使得传统上依靠政策和行政命令的政府运作模式遭到挑战。在此情况下，法治就成为新时期政府提高自身行政能力和管理水平的重要途径。当然，法治对于政府来说并不完全是工具性的，政府权力是人民通过宪法和法律的形式赋予的，依法行政是其权力属性的本质要求。因此，政府各项工作的法治化程度，本身也是衡量其能力与水平的重要指标。
四是有利于构建和谐社会，建设法治社会。和谐社会的基本内涵是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。政府作为行政管理者和公共服务的重要提供者，各项法律和制度能否完善并得到有效实施，很大程度上取决于政府的履职状况。因此，建设法治政府是构建和谐社会的重要保障。通过法治政府的建设，全面推动公平合理的制度安排，有利于社会成员行使权利、维护权利、履行义务、承担责任，同时也有利于促使各级政府规范运行、各种利益关系和纠纷依法调节，从源头上预防和减少社会矛盾，从根本上维护社会和谐稳定。
二、法治政府评价研究
尽管法治政府建设在国外已经有上百年的历史，法治更是自古希腊时代起就被广泛讨论的重要概念，但采用特定的指标体系（尤其是包括了定量指标的体系）对于法治政府进行评价，则是上世纪60年代末以来的事。在这一时期，从美国开始，世界各国纷纷采用绩效评估的方式对政府的工作进行评价，而法治政府就是其中肖N常重要的组成部分。
早期的法治政府评价工作是由美国学者开创的。1968年，美国学者W·M·伊万搜集了来自联合国等世界组织的统计材料，设计了一个包括70项具体指标的法律指标体系，其中就包括涉及法治政府的指标。20世纪70年代，美国学者J·H·梅里曼、D·S·克拉克和L·M·弗里德曼在美国国务院国际开发署的资助下，对欧洲大陆和拉丁美洲的法律与社会发展情况进行了指标化的分析。在他们设计的指标体系中，行政、法律执行、法律职业等方面都是与法治政府有关的，而每个方面都从机构、人员、程序和成本等4个角度设计具体指标。
据世界银行的专家统计，截止到1999年10月，专门的编制涉及法治政府相关指数的研究报告与出版物至少有十多种，如《国家风险评论》、《世界自由度指数》、《世界发展报告》、《转型报道》、《国家风险服务》、《全球竞争力调查》、《转型国家》、《欧洲自由指数》、《商业风险服务》、《全球国家风险指南》、《世界竞争力年刊》、《中欧经济评论》等。
2005年，世界银行在《国别财富报告》中明确提出了“法治指数”概念，进一步明确了法治政府评价的范围和标准。2008年，美国律师协会、联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等组织发起的“世界正义工程”项目推出了一个全方位的法治指数，旨在形成一个全球统一规范的、能够衡量一国法治程度的指标体系。该指数基于《世界人权宣言》以及其他相关国际法文件对法治的要求，构建了一个包含100多项指标的评估体系。
发展中国家的政府或非政府组织也开始积极投入相关评价体系的制定和运行。例如2008年，拉丁美洲18个智库在综合其他一些国际组织的相关指数和数据的基础上，联合推出了制度质量指数，对各国基本制度框架进行评估，其中涉及大量与法治政府相关的内容。以阿根廷的法治指数为例，这个指数共有4个一级指标，每个一级指标下设若干二级指标，二级指标有相应的评分，并且将阿根廷的得分情况与拉丁美洲以及中高收入国家的情况进行比较：其中第一个一级指标就是“政府可靠度”，下设二级指标包括“政府权力受宪法约束”、“政府机构之间的制约和非政府力量的制约”、“政府官员和代理人可靠度”、“军队、警察和监狱工作人员的可靠度”以及“与国际法的遵从度”；此外，法律程序方面的二级指标包括“开放的程序”和“公平而高效的实施”等也与法治政府有密切的关系；再如，非洲公共调查机构Afroba-rometer用十多年的时间对非洲19国的政治、经济、社会等情况进行调研，于2009年发布“Afrobarometer指数”，其法治部分包括了人们对警察、税吏的执法情况的看法、政府高官遵守法律的情况、犯罪官员受制裁情况等，都与法治政府密切相关。
国内对于法治政府的定量评价工作开始较晚。目前较有影响的是香港的法治指数和余杭的法治指数。
2005年，戴耀廷等开展了对香港法治程度的定量评估。这一评估首先提出了法治的七个条件，其中“依法的政府”和“不许有任意权力”都是直接对法治政府的要求，而“公正地施行法律”中的“政府的行为与公布的法律相符”和“程序公义”中的“自然公义的原则、公平的聆讯及不偏私的仲裁者”以及“基本的证据法则以达公义”也体现了法治政府的要求。香港法治指数采用定性与定量相结合的方式进行评估，在搜集的定量的“法律数据”中与法治政府相关的包括：投诉警察成立的数字，向申诉专员作出投诉并成立的数字，廉政专员公署收到的投诉、调查、起诉及入罪的数字，警察薪酬与一位相类资历的专业人士收入相较的百分比等；然后询问公众对相关问题的观感，其中“知道如何寻求法律服务帮助自己的市民的百分比”和“认为他们在被拘捕后会得到公平对待的市民的百分比”（这两方面都由更加具体的若干问题组成）直接与法治政府有关；最后由几组不同的专门人士针对以上数据进行打分，并得出一个加权的法治指数。
2008年，钱弘道等在浙江省杭州市余杭区开展了“余杭法治指数”的评估。余杭法治指数的评估结构含4个层次（总指标、区级机关指标、乡镇指标、农村社区指标）和9项满意度调查（社会公众对党风廉政建设的满意度、对政府行政工作的认同度、对司法工作的满意度、对权利救济的满意度、社会法治意识程度、对市场秩序规范性的满意度、对监督工作的满意度、对民主政治参与的满意度、对安全感的满意度）——显然，政府行政工作、权利救济、市场秩序、安全感等几方面，都与法治政府有直接的关系。同时，评估组还搜集了相关的数据，与法治政府有关的包括：犯罪和治安处罚案件方面的犯罪案件数、治安管理案件数据和归正人员数据；权利救济案件方面的行政复议案件、信访案件、国家赔偿案件等数据；以及行政机关中法律专职工作人员达到一定比率、行政执法人员的持证率，人大代表建议和政协委员提案办复满意率等等。
此外，深圳市于2008年公布了《
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