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国企改革:深圳实践与未来方向pdf/doc/txt格式电子书下载

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书名:国企改革:深圳实践与未来方向pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:讲述深圳市国企改革的重要经验,剖析国企改革的困境与出路。聚焦国企改革的理论与实践难题,为国企改革建言献策。

作者:张思平著

出版社:中信出版集团

出版时间:2021-05-01

书籍编号:30734799

ISBN:9787521712254

正文语种:中文

字数:135910

版次:1

所属分类:经济管理-经济学

全书内容:

国企改革:深圳实践与未来方向pdf/doc/txt格式电子书下载

图书在版编目(CIP)数据



国企改革/张思平著.--北京:中信出版社,2021.5

ISBN 978-7-5217-1225-4

Ⅰ.①国… Ⅱ.①张… Ⅲ.①国企改革-研究-中国Ⅳ.①F279.21

中国版本图书馆CIP数据核字(2019)第256699号




国企改革

著者:张思平

出版发行:中信出版集团股份有限公司

(北京市朝阳区惠新东街甲4号富盛大厦2座 邮编 100029)

开本:880mm×1230mm 1/32

印张:8.75

字数:240千字

版次:2021年5月第1版

印次:2021年5月第1次印刷

书号:ISBN 978-7-5217-1225-4

定价:58.00元

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前言


十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对新一轮国有企业改革做出了总体规划和顶层设计,为国有企业改革绘出了一幅宏伟的蓝图。在顶层设计中,中央做出了发展混合所有制、实现国有资产管理从管资产向管资本转变、继续坚持政资分开、政企分开等一系列重大改革决策。对此,全国上下欢欣鼓舞,对新一轮国企改革充满无限的期待。随后几年,国家有关方面也相继出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等“1+N”个文件,并在国有企业改革的一些具体操作层面有所进展。


改革开放以来,国企改革作为经济体制改革的重点和中心环节,经过几十年的探索,全国上下、体制内外对国企改革的基本方向和目标等一些基本问题,在理论上已经达成共识,国有企业改革和发展在实践中取得了很大成绩。国企改革如能坚持既定的方向和目标,按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求进一步深化和完善,国有企业的改革和发展将会逐步达到目标,为国家的改革和发展做出更大的贡献。


但是,由于种种原因,近年来国企改革中的一些共识被打破,已确定的改革方向和目标有些扭曲,原本认为已经解决的一些基本问题又变成了当前需要讨论的问题,这迫使我们重新思考和讨论国企改革中的一些方向性、理论性的问题。


深圳作为改革开放的经济特区,多年来在国有企业改革方面进行了大量的探索,在一些领域为全国提供了宝贵的经验。深圳的国有企业在体制、机制、效益等方面均处于全国领先地位,受到了国务院国资委的充分肯定。本人有幸参与了深圳国有企业改革20多年的全过程,尤其是在2003-2010年主导和推动实施了深圳市国有企业的企业改制、布局调整、机制转换、资本重组、做强做优做大一批产业集团以及党政机关所办企业划转等一系列改革,既有成功的经验,也有失败的教训;既有胜利和喜悦,也有挫折和苦恼;既有实践的探索,也有理论的思考。在本书中,我把过去深圳国有企业改革的经验进行了总结,并对当前国有企业改革的一些重大问题进行了较为详尽的讨论,提出了一些意见和建议,不妥之处,请大家批评。


本书萌生于2015年我执笔的《对深圳改革开放重大战略问题的建议》,当时报告中关于国企改革的批评建议引起媒体及社会各界的积极反响,随后几年在深圳、上海、北京、三亚的一些论坛上,以及接受媒体的采访中,我进一步阐释了这些观点,非常感谢听众和媒体的积极反馈。我身边还有不少朋友认为当前出版这样一本书很有意义,给了我许多鼓励。


本书得以付梓与各位读者见面,离不开深圳创新发展研究院唐惠建同志、程颖博同志的统筹协调和向异同志的统稿工作,在此一并致以诚挚的谢意!

思考篇


改革政府配置资源方式,发挥市场决定性作用[1]


在计划经济条件下,政府掌握着经济社会发展的资源,国有企业是政府部门的附属物。政府通过对国有企业配置各种资源,实现经济社会发展目标。在这种体制下,国企本质上是政府配置资源的载体,不可能成为市场竞争的主体。国内外几十年计划经济的实践证明,在计划经济条件下,政府通过国企作为配置资源的载体的资源配置方式是低效的。


改革开放40年来,随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,政府对经济的管制逐步放松,政府掌握的资源配置的权力结构也在不断变化。一方面,与传统计划经济体制相比,政府直接分配资金、劳动力、生产资料等生产要素的权力不断缩小,资源配置的市场化程度不断提高,市场在配置资源中的作用不断加大,与此相适应,国有企业也逐渐成为市场经济的主体,国有企业作为政府直接配置生产要素资源的载体作用也在弱化。另一方面,在社会主义市场经济体制建立过程中,虽然政府直接掌握并通过国有企业这个平台直接或间接配置的生产资料、消费资源、劳动力等直接要素减少了,但政府权力结构和资源结构也随之变化。实际上,政府在经济发展过程中掌握的配置资源的权力和影响力并没有缩小,国有企业作为政府配置资源的工具的作用,以及政府通过资源配置对国有企业产生的影响反而强化了。


一、政府掌握哪些资源


现阶段政府掌握的对经济发展具有重要影响的行政资源、经济资源、自然资源和社会资源等,除了极少数通过市场机制配置外,绝大多数直接或间接通过国有企业这个载体与平台进行配置。


具体来说,从对国有企业经营发展有重要影响的角度来看,政府掌握的资源大体上可分为以下七类。


(一)具有网络性质的自然垄断资源


主要包括路网、供水网、电网、管网、信息网、频谱等。这些垄断资源基本上由政府直接无偿用行政手段分配给国有企业,从而使国有企业处于独家垄断或寡头垄断地位,产生巨大的垄断利润,这些具有自然垄断性质的国有企业形成的超额垄断利润,构成了国有企业尤其是中央企业利润总额的相当大比例。更为突出的是,这些国有企业不仅占据了某些自然垄断行业,而且利用其垄断地位,将上下游产业链的关联产业、关联企业结合在一起,形成纵向和横向高度一体化的垄断大企业集团。


(二)以土地开发利用为主体的自然资源


自然资源基本上属于国家所有,各级政府处于垄断地位。在计划经济条件下,土地为国家所有,国有企业利用的土地基本上是行政划拨,没有价格和价值,不反映企业的成本和效率,并且在土地利用数量方面基本上是充足的。即使在20世纪90年代以前,个别通过协议价格转让的土地,由于房地产价格很低,仅收取了有限的费用,对企业经营发展的影响也有限。随着房地产价格的暴涨,土地成为影响企业发展、增加政府收入和促进地方经济增长的最重要的资源与要素。与使用权有关的一系列土地出让的数量、方式、价格,以及土地和城市规划确定、功能调整、容积率变化等都成了影响企业发展的必要因素,成为政府手中掌握的最重要的经济资源。这些年来,各级政府除对部分与房地产开发和产业发展有关的土地资源利用市场机制采取招拍挂的方式外,对多数国有土地资源都以行政划拨或协议转让方式配置给了国有企业,从而使国有企业分享了土地和房地产价格暴涨的红利。这些土地资源成为国有企业资产总额的重要组成部分和国有企业利润的主要来源。除土地资源外,石油、天然气、水资源等各类自然资源,绝大多数也是由政府以行政手段方式配置给国有企业的,只是近几年才开始征收少数的资源使用费或资源税。随着我国经济规模的扩大和人民消费水平的提高,这些资源类的国有企业也逐步成为国有资本和国有企业利润的重要组成部分。


(三)与市场准入有关的重要行业的特许经营权


政府掌握的特许经营权,既包括一些特殊行业的经营牌照,又包括与特许经营资格、经营范围有关的行业资质,还包括准入资格在内的各种各样的行政许可。既包括类似银行、保险、证券、电信等由国家主管部门行政审批的重要产业的准入资格和行政许可,又包括各级政府掌握的基础设施、公共事业领域的特许经营权。目前,从国务院有关部门到地方各级政府,或是出于国有企业对某些行业垄断的需要,或是政府以必须采取特殊的行业管理方式为由,或是政府有关部门为了自身利益而设置审批事项等,各级政府手中掌握着大量对企业经济发展有重大影响的营业执照、行业资源和行政许可。比如,从事金融、保险、证券等特殊行业的经营,必须经国务院有关部门审批,领发特别营业执照;又如,各级政府还通过大量的行业资质,对相当多的行业设立门槛,使资质成为企业经营发展的必需的重要前置条件。在当前市场经济不完善的大环境下,这些特殊经营许可和行业资质,成为企业尤其是国有企业发展的重要资源。而部分企业包括一些国有企业在取得这些经营许可和资质后,通过有形或无形的交易市场,使这些特殊经营许可和行业资质也形成了特殊的市场价格,变成企业的有价财富和特殊利益。政府掌握的这些重要行业的特许经营权,除了少数由民营企业通过不同方式取得外,绝大多数通过各级政府的行政许可,无偿配置给国有企业,从而使国有企业在这些重要行业处于垄断地位或绝对优势地位,构成国有企业特有资源的重要组成部分,也是国有企业垄断利润的重要来源。


(四)政府掌握的投资资源


政府的投资资源,包括直接全额投资、合作投资、投资项目的代建代管等。在计划经济条件下,政府将财政资金无偿分配给国有企业,由企业投资形成企业的固定资产和生产要素。随着政府职能的调整和市场经济体制的逐步确立,虽然政府改变了传统的将财政资金直接分配给企业进行投资的方式,但是在其掌握的投资资源的配置方面,政府仍然将国有企业作为配置投资资源的载体和平台。例如,政府每年大量的投资资源,或者由国有企业代建代管,造成这些投资和资产名义上是政府的,实际上是由国有企业使用和经营管理的;或者作为政府投资的资本金,直接注入国有企业,形成国有企业的投资项目和固定资产;或者采用政府平台投资公司的方式,建设项目名义上由企业向银行贷款建设,实际上是政府提供资源进行担保或信用担保,政府最终承担无限责任;或者采取政府与社会资本合作的方式,使大量的政府合作项目,名义上是吸引社会投资经营,但实际上主要由国有企业来投资,而国有企业投资的背后,是政府的信用担保和对未来收益的固定回报。通过不同的方式,政府将这些投资资源直接或间接地配置给国有企业,构成国有企业发展的主要资源和要素,从而使国有企业从政府投资资源中获得巨大的经济利益。


近几年,随着国家“一带一路”倡议的实施,中央和各地政府掌握的投资资源,逐步开始向国际市场拓展。国家向“一带一路”沿线国家实施的大量项目援助、投入的低息或无息贷款投资资源,以及进行的各种各样的资本输出,基本上都是通过国有企业的平台和载体实现的,这使国有企业获得了大量的投资资源,构成国有企业在境外投资发展的主要来源和重要组成部分。


(五)政府掌握的庞大的产业基金和投资基金资源


近年来,随着地方尤其是东部地区财力的增长,在解决了“吃饭财政”问题后,政府靠着土地拍卖和房地产开发带来巨大利益,开始用财政资金进入经济领域,参与市场竞争,以达到落实产业政策、促进GDP(国内生产总值)增长的目标。政府进入经济领域的方式除了通过国有企业、平台公司直接投入具体项目外,还有相当一部分是以设立投资基金或产业发展基金的方式介入市场竞争的。从逻辑上讲,政府采取设立产业基金和投资基金的方式,比直接注入国有企业和平台公司更适应市场机制的要求,更有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。但实际上大量的产业基金和投资基金是由政府直接成立的基金公司、投资公司来管理的,这些基金公司、投资公司由于游离在国有资产管理体制之外,由财政等部门直接管理,从经济效益以及对政府产业政策落实的促进效果来看,可能比直接委托国有企业控股的投资公司或基金公司管理更差。近年来,国务院各部门以及各级地方政府为推动产业政策的落实,设立了大量的扶持资金,这些资金的配置,虽然面向社会不同所有制的企业,形式上也设立了一些门槛和程序,引进了一些社会力量参与资金配置的评估、检查、验收等环节,但由于受政治、经济、社会等因素的影响,这些资金实际上仍然由政府部门最终决定和审批。在实践中,这些产业资金最终大部分也直接或间接地配置给了各种类型的国有企业。


(六)政府掌握的价格资源


政府的定价权力以及对企业直接和间接的价格补贴,本质上并不属于企业资源要素,但在实践中它是决定一些企业经营赢利与否最重要的因素。对提供公共产品的企业来说,政府的产品定价及价格补贴通常成为企业赢利水平的决定性因素。随着几十年来经济体制和价格体系的改革,大部分商品价格已经放开,价格由市场决定,但是在基础设施、公共服务和垄断行业,政府仍然掌握着价格制定和价格补贴的权力,构成影响这些领域的企业乃至整个经济社会发展的重要资源。


由于政府物价部门与企业之间存在严重的信息不对称,因此,虽然政府在制定价格时也进行一些成本测算,部分项目也举行价格听证会,但政府掌握的价格资源基本上靠行政手段审批。由于垄断行业中以国有企业为主,基础设施领域中国有企业是主要参与者,公共服务的提供者也主要是国有企业,因此,参与政府定价的企业主要是国有企业。在政府定价过程中,由于信息不对称、政府谈判能力不足等,政府的定价水平和标准通常远远高于企业的合理成本加平均利润的水平,这给国有企业带来了更多的利润。在政府价格补贴方面,这些年政府对公用事业除了采取直接的、公开的价格补贴外,还更多地采取了对国有企业在土地供应、地价减免、财政专项、银行贷款等方面的综合性补贴、支持和补偿,其中部分是合理的,也有相当一部分超出了相应补偿的合理水平。


(七)政府直接和间接掌握的庞大的国有资产资源


国有企业的经营性国有资产,应该按照政企分开、政资分开的原则,由国有企业按照市场配置资源的原则,追求最大的经济社会效益。随着政府对国有企业资源配置的支配和主导作用加强,从一定意义上讲,国有资产本质上已经成为政府配置资源的重要组成部分。2017年中央印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》中,明确把金融类和非金融类经营性国有资产列入“创新经营性国有资产配置方式”范围之内,作为创新政府配置资源的重要领域。


从实践来看,政府直接和间接主导国有资产配置的领域大体上有四类。一是国有银行、证券、基金等国有控股的金融机构,国家和地方政府对这些金融机构的资源配置尤其是银行贷款有相当大的支配力和影响力。这种支配力和影响力通常采取不同的方式,有的是给银行直接下达贷款指令;有的是采取召开协调会的方式,给银行施加压力;有的是用财政、土地等资源给银行以适当补偿,引导银行按政府的指令落实贷款指标;有的是以政府的信用给银行担保,承担银行贷款的风险;等等。政府对国有金融企业的这种影响力和支配力,既给国有金融机构的扩张提供了强有力的支撑,又给国有金融机构带来了很大的金融风险。对其他非金融类国有企业来讲,政府对银行的干预,一方面给国有企业经营发展提供了金融保障,使国有企业比民营企业从国有银行获得了数量更大、利息更低的资金,支撑国有经济的快速发展,形成“国进民退”的发展格局;另一方面也促使国有企业高负债率的形成,阻碍了有进有退的国有经济布局调整,使一些“僵尸企业”或大量的低效率的国有企业长期滞留,给国民经济健康持续发展带来长远的不利影响。二

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