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书名:全面依法治国视域下的党内执纪研究pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:

作者:李天昊著

出版社:人民日报出版社

出版时间:2019-07-01

书籍编号:30561682

ISBN:9787511561541

正文语种:中文

字数:221000

版次:

所属分类:社会科学-法律

全书内容:

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前言


习近平总书记指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。”党的十九大报告将此凝练为“进一步提高反腐败工作法治化水平”目标。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命。廉政建设和治理腐败是党和国家运用政治权力净化和建设干部队伍的重要政治活动,是国家治理体系的组成部分,包括党内和国家两个层面。党内层面由纪检机关主导,国家层面由监察机关主导,两者深度融合、融会贯通。其中,党内治腐是核心,中国共产党一方面直接推动党内治腐,推动全面从严治党,另一方面领导国家开展治理腐败工作。将全面依法治国理论运用到党内执纪领域,基本要求就坚持党对执纪工作的绝对领导,树立法治观念,强化法治思维,完善执纪法制,严格依法依规执纪,不断提升党内执纪工作的法治化水平。


党大还是法大,是一个政治陷阱、伪命题,但权大还是法大是一个真命题。习近平总书记指出:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体而言的,是指党的执政地位和领导地位而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部,就必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[1]包括党内执纪在内的任何党和国家行为都必须服从和遵守宪法法律,党组织和党员必须服从和遵守党内法规、党的纪律和政治规矩。这是依法治国、依法执政落实到党内执纪领域的必然要求,是以法治化为主轴之一的国家治理体系和治理能力现代化的应有之义,是新时代全面依法治国和全面从严治党相结合的必然要求,也是对“以法治思维和法治方式反对腐败”和“进一步提高反腐败工作法治化水平”的严肃落实。


党内监督和执纪处于法学、政治学和马克思主义党建学研究领域的交叉地带,还涉及管理学、社会学、历史学等相关学科知识。目前,学界对党内监督和执纪的研究多沿用传统的党建思路,缺乏运用法治思维对其的审视和研究。相比监督而言,执纪工作更加具体,与司法的关系更加密切,故本书选择党内执纪为切入点,从理论上讨论党内执纪种种方式,仅为一种学理探讨,以期为社会各界特别是法学界提供党内执纪研究的参考。


本书共计七章,第一章介绍党内执纪及其方式的一般问题,第二章将法治理论运用于党内执纪之中,诠释执纪方式法治化的基本方法,第三章梳理党内执纪的历史,第四章分析执纪权、执纪行为的法律性质,第五章探讨执纪规范体系的完善,第六章研究优化党内执纪与国家相关行为的关系,主要包括与国家监察的贯通,以及与刑事司法的衔接,第七章阐释关于对审查审理具体方法的思考。


本书从构思到完稿前后近5年,历经国家监察体制改革。2018年3月,监察体制改革尘埃落定,监察制度于宪有据。笔者在不断跟进调整完善书稿内容的同时,深感国家在进步、法治在前进。感谢陪伴指导我完成此书的师友,祝愿法治中国步履铿锵,保每一个人平安福康。



[1].习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》, 《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社,2015年,第37页。

第一章 党内执纪及其方式


党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全面从严治党取得重大成效,党内政治生活气象更新,党内政治生态明显好转,树立起忠诚干净担当的价值导向,人民群众对作风建设成效交口称赞,腐败蔓延势头得到有力遏制,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。取得这样的成绩,纪检机关严格执纪、依法执纪功不可没。


第一节 党内执纪概述


一、党的纪律与违纪


党的纪律有抽象和具体两种表现形式。抽象的党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。具体的党的纪律,指中国共产党为其成员制定的必须遵守的规章、条文。[1]具体的党纪一目了然,如《中国共产党章程》《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)等党内法规中关于党的纪律的规定。中国共产党是中华人民共和国的执政党,中国共产党党员的行为准则遍及国家和社会的方方面面,党纪的内容十分广泛。有学者认为党的纪律体系可分为十一类,分别为政治纪律、组织纪律、人事纪律、群众纪律、经济纪律、宣传纪律、保密纪律、外事纪律、廉政纪律、道德纪律、军事纪律。[2]


《纪律处分条例》是关于中国共产党纪律和违纪处分的专项党内法规,通过开列负面清单划出了党组织和党员不可触碰的行为底线,即纪律。《纪律处分条例》结构与《刑法》相似,分为总则、分则和附则三部分,《刑法》分则规定了具体犯罪行为和刑罚,《纪律处分条例》分则规定了具体违纪行为和相应处罚。2004年颁布实施的《纪律处分条例》将党的纪律分为十类,分别为政治纪律类,组织、人事纪律类,廉洁自律类,贪污贿赂类,破坏社会主义经济秩序类,财经纪律类,失职、渎职类,侵犯党员权利、公民权利类,社会主义道德类和妨害社会管理秩序类,涵盖了很多犯罪行为。2015年10月通过、2016年1月1日起实施的《纪律处分条例》较2004年版做出大幅度修改,85条分则将党的纪律化繁为简,分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律六类,不再直接规定犯罪行为,实现篇幅的缩减和内容的丰富,在原有基础上重点扩充并详细规定了各类纪律特别是政治纪律和组织纪律的内容。如将公开发表反对改革开放言论、丑化党和国家形象、诋毁污蔑党和国家领导人等明确列为违纪行为。再如2004年《纪律处分条例》规定“通奸”为违纪行为, 2016年《纪律处分条例》将表述变更为“与他人发生不正当性关系”,将未婚或离异状态下两党员之间的性行为纳入违纪范畴。总体上讲,根据全面从严治党的战略部署,过去属于违纪行为的现在仍然属于违纪行为,并新增了一些违纪行为,党的纪律范围进一步扩大。现行《纪律处分条例》于2018年8月18日印发、10月1日起施行,对2015年版做了微调,以适应新时代新要求,总条款从133条增加到142条,增添了“四种形态”、重点查处三类人、“山头主义”、“落实党中央决策部署不坚决,打折扣、搞变通”、“搞两面派、做两面人”等内容。


违纪,顾名思义,就是违反纪律。党内违纪是中共党员违反中国共产党的纪律。《纪律处分条例》第7条将“违纪”描述为“违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为”。这说明违纪的范围至少包括违反党内法规、违反国家法、违反政策和违反道德四个方面,包括但不限于《纪律处分条例》分则规定的范畴。因此,如果说刑法理论和实践中存在罪刑法定原则,党的纪律和违纪行为则不完全以党内法规条文的形式加以确立。《纪律处分条例》分则以94项条文规定政治违纪、组织违纪、廉洁违纪、群众违纪、工作违纪和生活违纪的具体情形和处分,是典型违纪行为。


根据违纪行为是否违法,可将党内违纪案件分为不违法的违纪案件和涉嫌违法的违纪案件。在涉嫌违法的违纪案件中,根据违纪行为是否涉嫌犯罪,又可分为涉嫌犯罪的违纪案件和不涉嫌犯罪的违纪案件。综上,根据违纪行为与法律和刑法的关系,可将党内违纪案件分类如下图:

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党内违纪案件类型图

二、党内执纪含义


(一)执纪的词源


执纪,即纪律执行,旨在保证纪律的有效实施。任何组织都有对内设组织和成员的组织要求,即纪律。任何组织都可以成为执纪的主体,如社团在社团内执纪,企业在企业内执纪,学校在学校内执纪。总体来讲,保证纪律有效实施的途径有二:一是事前监督,防止成员违反纪律;二是事后查处,保障纪律的约束力。中国共产党是中华人民共和国的长期执政党,这注定党内执纪不同于一般组织的执纪,党内执纪有其特殊含义。


党内执纪是指中国共产党执行党的纪律。党内执纪历史悠久,“执纪”一词的形成也经历了一个漫长的过程。1927年,中共五大修正的党章第65条规定:“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务。”中华人民共和国成立以后,朱德出任中共中央纪委书记,其讲话中时而运用“坚持纪律”的说法,如“二十八年来党的斗争经验,证明了在党内坚持铁的纪律是十分必要的”[3],时而运用“执行纪律”的说法,如“政策、纪律执行得好,胜利来得快”。[4]由于时代的局限,中共八大、九大、十大党章删除了“党的纪律”一章,党内执纪工作被淡化。1977年8月18日,中共十一大通过的党章第13条规定:“各级纪律检查委员会……加强对党员的纪律教育,负责检查党员和党员干部执行纪律的情况。”从此以后,执行纪律的说法被固定下来,成为党的纪检机关的一项重要职责。


(二)执纪的广义与狭义


从广义上讲,党的纪检机关开展的一切工作都属于执行纪律范畴。中国共产党领导全国各族人民建设社会主义现代化强国是党的执政工作,党的纪检机关是执行党的纪律的机关,与党的执政相对应,党的纪检机关职责范围内的所有工作都是执纪工作。中国共产党“执”的是全盘的政务,纪检机关“执”的就是党内的纪律,依法执纪就是依法执政在党的纪律检查工作中的具体体现。


狭义的执纪仅为党的纪检机关3项主要职权(责)之一。


《中国共产党章程》第46条规定,党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责,具体为“对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定;对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督,受理处置党员群众检举举报,开展谈话提醒、约谈函询;检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;进行问责或提出责任追究的建议;受理党员的控告和申诉;保障党员的权利”。以上职权(责)可概括为教育权、监督权、检查权、处分权、问责权、受理控告申诉权和保障权7项。在这7项职权中,保障党员权利具有高度抽象性,是教育、监督、检查、处分、问责和受理控告申诉时的价值取向,体现在这些职权的具体操作规程之中。教育与监督都有防止党员违纪的目的,教育权可归入监督权之中。受理党员申诉是关于党员对处分决议不满的救济,实际是处分权行使的延伸,受理申诉权都可归入处分权之中。受理党员控告是为了调查违纪问题,属于行使检查权的具体方式,可归入检查权。综上,教育权、受理控告申诉权和保障党员权利全都可以归入广义的监督权、检查权和处权之中,纪检机关的主要职权为监督、检查、处分和问责4项,其中检查和处分即是执纪工作的核心要义。


我们对党内执纪方式法治化的研究,取狭义执纪的含义,原因有三。第一,当前中国语境下“执纪”一词的惯用含义为狭义执纪的含义,即违纪案件查办。第二,对狭义执纪方式即调查、审理和处分方式法治化的研究更具有紧迫性和价值。第三,有利于讨论主题的集中性和简约性。


三、党内执纪的意义


无规矩,不能成方圆;无纪律,组织势必涣散。中国共产党取得一个又一个伟大胜利,始终坚持严格执行纪律是重要保障。列宁曾指出:“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律,是战胜资产阶级的基本条件之一。”[5]“谁哪怕是把无产阶级政党的铁的纪律稍微消弱一点(特别是无产阶级专政时期),那他事实上就是在帮助资产阶级来反对无产阶级。”[6]1938年,在中共六届六中全会(扩大会议)上,毛泽东同志代表政治局向会议做的题为《论新阶段》的报告指出:“纪律是执行路线的保证,没有纪律,党就无法率领群众和军队进行胜利的斗争。”[7]在社会主义建设时期,党内执纪仍发挥重要作用。中华人民共和国成立后,中国共产党成为全国范围内的执政党,全面行使国家各项权力,党员干部在履行职权的过程中犯错误的风险也随之提高。特别是改革开放以来,国家逐渐富裕并成为经济强国,各种思潮渗入国内,从物质和精神两方面腐蚀着意志不坚定的党员干部。如何保证党员干部正确行使党的权力,这就更加需要党的纪律来约束,通过对党员干部进行长期教育和警戒,加大宣传新时期党的纪律,努力实现全体党员对党纪的主动遵守和无条件服从。陈云同志就此指出:“我们党处于全国执政的地位,再加上对外开放、对内搞活经济,客观环境发生了很大变化。因此,党的纪律检查部门和各级党的组织,必须重视在执政党的条件下对党员的政治思想教育和党性教育。”[8]


就现阶段来说,党内执纪主要有三方面意义。首先,党内执纪工作是加强党的执政能力建设的要求。执政能力建设是执政党的一项根本建设,中国共产党科学、规范、有效行使执政权关系到党的千秋伟业,关系到国家的繁荣富强,关系到人民的安康福祉。党内执纪工作是中国共产党执政工作的一部分,直接关系到党的执政能力和领导水平。提高党的纪律检查工作能力是加强党的执政能力建设的必然要求


其次,党内执纪是全面从严治党、净化干部队伍的重要手段。中国共产党成立以来,特别是改革开放40年来,在发展中不断走向胜利,体现出党的先进性。中国共产党长期保持先进性的原因很多,其中重要的一点就是拥有纯洁的干部队伍,党的拒腐防变工作做得好。党内执纪是全面从严治党的抓手,惩前毖后,治病救人,在坚决查处案件的同时,也挽救了很多同志,更加有力地维护党的先进性、纯洁性和战斗力,保障党员干部自觉以党规党纪要求自己、更好地投身于中国特色社会主义伟大事业的建设,使党员干部始终走在时代的前列并充分发挥先锋模范作用。


最后,党内执纪有利于推进我国治理腐败工作深入发展。中国共产党自1921年成立以来,已经走过近百年的光辉历程。近百年来,中国共产党经历革命、建设和改革,已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。这种转变客观上为权力的腐败提供了条件,前者使个别党员干部有权可腐,后者使腐败越发有利可图。腐败会使人民丧失对党的信任和支持,坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的执政根基,是党必须始终抓好的重大政治任务。“任何政党,只有顺应社会发展潮流,不断调整战略策略和加强自身建设,才能立于不败之地。”在中国特色社会主义进入新时代的大背景下,党和国家把廉政建设上升到新的历史高度,权力制约和治理腐败成为党和国家的一项重要工作。党内执纪工作是我国治理腐败工作的核心环节,重要性不断凸显。


四、党内执纪的主体


概括地讲,根据《中国共产党章程》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《案件检查工作条例》)、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(以下简称《案件审理工作条例》)、《中国共产党党

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