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书名:政策法规评估的理论与实践pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:政策法规评估、国内外政策法规评估发展现状

作者:尚珂著

出版社:中国经济出版社

出版时间:2018-03-30

书籍编号:30578172

ISBN:9787513650137

正文语种:中文

字数:153095

版次:1

所属分类:社会科学-法律

全书内容:

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作者简介

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尚珂 北京物资学院法学教授,北京市优秀教师,主要研究方向为经济法律制度和社会保障政策。出版《北京市流通产业法制环境研究》《新形势下的中国残疾人就业问题研究》《劳动关系管理》《经济法概论》等著作,主持商务部、北京市教委、北京市人事局等机构的科研课题,获得全国商务优秀研究成果奖、科技进步奖、服务创新奖等8项奖励。

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殷昊 男,1992年出生,湖北黄冈人。经济法硕士,毕业于中国政法大学,师从薛克鹏教授,现任职于深圳市住房建设和城市发展研究中心。曾参与、主持多项科研课题,重点参与过国家工商管理学会“消费投诉信息公示制度的效果和影响”课题、国家发展改革委员会法规司“‘电子招投标办法’落实情况的评估”课题。

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郭庆 男,1992年出生,广东省广州市人,经济学硕士,毕业于北京物资学院产业经济学专业,现就职于中国邮政集团广东省规划研究设计院。

内容简介


本书主要是对政策法规评估的理论与实践进行分析研究。主要内容包括:对政策法规评估的基本理论、基本方法研究的阐述;在对国内外政策法规评估发展状况评述的基础上,对我国政策法规评估的理论与实践问题进行分析研究;并运用评估的理论与方法对《北京市快递安全管理办法》进行了评估实证研究。文中对建立和完善我国政策法规评估制度提出有针对性的建议。

序言PREFACE


新中国成立近六十年,尤其是改革开放的四十年,中国特色社会主义法律体系基本形成。国家政策法规的制定已从对于数量的追求向对质量的追求转变。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》中指出:建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要,适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理等;这些内容明确了我国要建立立法评估制度。此后,在全国各地方人大及政府部门逐渐陆续展开了对地方性法规、规章评估工作,地方立法评估成为我国各地政府提高立法质量的重要手段,在政策法规的制定、修订、废止等程序中发挥着越来越重要的作用。


虽然目前我国法规政策立法评估在地方人大及政府部门或行业部门领域已经开展多年,但是对比国外政策法规评估历史的研究,我国的政策法规评估的理论研究和实践发展仍然存在明显不足,对立法评估的理论研究和实践的总结还缺乏整理和归纳,有关政策法规评估的体系性研究文献不多。


本书作者参与和承担过多项政府部门委托的有关行政管理规章的评估项目,2015~2017年在北京市教委科技创新提升计划支持下,开展了对我国商品流通管理相关政策法规的评估工作。在多项评估实践中,较为深入地学习研究了有关评估的基本理论、基本方法和评估程序等;特别是在评估实践中,对于评估活动存在的难题有较为深切的体会。作者以前辈学者的理论研究为基础,基于自己的认识和实践总结编写了此书。


图书主要内容包括对政策法规评估的基本理论、基本方法、标准和程序的挖掘整理,同时在阐述国内外政策法规评估发展状况的基础上,对我国政策法规评估实践问题进行评述分析,最后对建立和完善我国政策法规评估制度的构建提出有针对性的建议。


书中借鉴了许多前辈学者的理论观点,在此表示衷心的感谢。同时由于作者眼界和知识领域的局限性,基于实践认识与总结的阐述中也可能存在误谬,敬请各位专家、学者及广大读者不吝赐教,给予批评指正。

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2018年1月

第一章 政策法规评估的发展概况


政策法规是政府决策的产物,其诉求与行为对象是社会公共问题的直接反映,其制定与实施是利益主体博弈的必然结果,其本质与社会资源的权威分配密切相关。在倡导社会治理与公民参与的现代社会,政策法规评估必然会引起社会的重视和关注。


政策法规由制定到实施经历了一系列复杂的过程,而政策法规评估在其中占有重要地位。一方面,政策法规的制定者需要了解政策法规是否达到了预期的目标;另一方面,受政策法规影响的利益群体需要了解政策法规制定的合理性和正当性。这一切都使政策法规的评估成为必要。另外,由知识的进步所引起的公民社会责任感的增强又为政策法规评估提供了现实的可能性。


发展和完善政策法规评估理论和评估方法是推进法治政府建设和法治国家建设的客观要求,也是推动政治改革和现代化国家建设的必然结果。从某种程度上来说,法治政府建设推动了政策法规评估理论与实践的发展和完善,而政策法规评估理论与实践的发展和完善又促进了法治政府建设。


第一节 国外政策法规评估的发展状况


自20世纪50年代政策科学在世界多个国家产生之后,作为政策制定过程的一个重要环节,政策评估在检验政策效果、提高决策质量方面发挥着越来越重要的作用,引起了学界的广泛关注。(1)政策法规评估既包括对国家政策的评估,也包括对法律法规的评估。政策评估的历史相对较早。自20世纪50年代政策评估理论在美国出现以来,已经有了数十年的发展。迄今,政策评估的研究范围不断扩展,研究方法愈加成熟。相较而言,法规评估发展较晚,直到20世纪80年代,美国、英国、德国等国家才开始了对立法评估理论的探索,至今才逐渐形成立法评估的理论基础和制度框架。从总体来看,政策法规评估的理论和方法仍处于不断发展完善的过程中。


一、国外政策评估发展阶段概述


美国学者拉斯韦尔于1951年提出“政策科学”的概念后,各国学术界、政界对政策研究一直保持着高度重视的态度,推动着政策评估理论不断发展完善,研究范围逐步扩大,研究方法不断完善。


在国外,政策评估主要有三种类型,即事前评估(Prospective Ex-ante Evaluation)、执行评估(Monitoring Interim Evaluation)及事后评估(Ret Respective Ex-post Evaluation)。(2)但是也有学者将政策的事前评估划分到“政策分析”(Policy Analysis)所涵盖的范围之内。狭义角度上的政策评估仅指事后评估。(3)


政策评估的发展经历了复杂的阶段,从单纯关注效果的政策评估到相对完善的建构主义的政策评估。总体而言,国外政策评估理论的发展主要有以下几个阶段。


(一)政策评估的最初阶段:关注效率的政策评估


这一阶段是政策评估发展的最初阶段。在行政思维主导的社会中,追求效率为政策行为的目的,此时政策评估所关注的重点是政府在行政上投入与产出、行政过程中的办事效率。现代社会的发展要求政府提高处理政务的效率,在一定程度上推动政策评估的焦点集中在效率上。效率越高,公民的满意程度就会越高;反之,效率低下容易引发民众不满。在此情形下形成的以“效率主义”为中心的政策评估体系。


在这一阶段,最早对政策评估进行研究的著作是由美国的彼得·罗西(Peter H.Rossi)、马克·李普希(Mark W.Jersey)和霍华德·弗里曼(Howard Freeman)合著而成的《项目评估:方法与技术》。该书以社会科学研究的视角,对政策评估的发展历史、评估内容及评估方法做出了详细的介绍。作者认为,政策评估主要包含:需求评估、过程评估、项目理论评估、效率评估、结果评估,该书所提出的评估理论与评估方法对美国乃至世界范围内的评估事业发展都产生了深远影响。(4)


与此同时,也有学者认识到政策效率评估的不足并提出了不同的看法。美国学者托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)在批判效率评估的缺陷性基础上,提出了自己的评估主张。戴伊认为,政策评估主要是探究政策实施后的效果和影响。他从美国的基本社会制度出发,探究实施政策评估的原因。其在《理解公共政策》一书中指出:过去人们认为只要政策能被通过,投入了物力、人力、财力进行实施,就可以预期到政策效果,也可以感觉到政策效果,然而事实并非如此。因此,我们必须要通过评估手段了解公共政策的实施效果。(5)评估政策效果不是简单的命题,具体的条件和标准还需要学者们不断完善。


(二)政策评估的发展阶段:关注政策的使用取向


20世纪60年代后,在美国政府的推动下,政府项目大量出现,政策评估迎来了发展的黄金期。然而,在最初,尽管政府在政策评估上投入了大量的费用和时间,却没有取得丰硕的成果。政策评估的相关理论与社会实践相结合的力度并不大,政策评估结果的社会利用效果不尽如人意。政策评价危机在20世纪70年代出现,对此,学界进行了反思。在反思之后,学者们逐步联系社会,开始把政策评估的焦点由单一的“效率”至上转到关注政策评估结果的利用上面,最终,政策评估理论的高潮期又一次到来。


当时比较典型的政策评估理论有D.纳茨米亚斯(D.Nachmias)与D.帕勒姆鲍(D.Palumbo)的“理想的政策评价理论”,介绍了理想状态下的政策评估范式和理论(6);M.帕顿(M.Patotn)的“以利用为中心的评价理论”,对“为了获得实际可用的评估结果应该怎么做”的问题进行了研究,进而提出了以利用为中心的评估核心、评估过程与评估前提的基本模式。(7)E.戈尔顿波格(E.Goldenberg)在其“关于政策评估目的的理论”中研究了政策评估的目的。他的论点主要是:政策评估可以通过政策活动的不同,呈现出不同的目的,政策评估主要利用了政策效果的评价来对政策进行改进,所以要对政策评估活动的本质进行充分理解。(8)


从以上的政策评估理论发展史中,我们可以看出,相对第一阶段倾向于政策效率的评估,第二阶段的评估更加全面,特别关注政策评估结果的社会利用问题,密切了政策评估理论与社会实践的联系。虽然评估的基本框架已经构建,但是,政策评估的方法和程序还需要不断地完善,此外政策评估的价值取向仍不明确。政策实施的直接作用是影响社会经济生活,因此,必须以一定的价值导向为指引。然而,在这一阶段,学者们尚未对此问题做出回应。


(三)政策评估的成熟阶段:对政策价值取向的研究


面对由单一的效率至上的政府评估所带来的大量社会问题(分配不公、受益不均、贫富差距拉大等问题)的现状,西方学者又开始了新一轮的政策评估理论的反思与批判。在《正义论》中,罗尔斯(J.Rawls)通过两个基本原则的设计,提出了对以往政策评估理论的忧虑:以效率为价值取向,以结果为评判标准的评估理论和方法缺乏合理性基础。该书中,他较为深入地讨论政策目标的合理性、正当性,认为政策评估的基础是合理性和正当性,必须是针对社会的具体问题,体现公平公正,而非部分利益主体的代言。(9)在罗尔斯看来,只有满足公正性的前提条件,政策评估才具有正当性基础。因此,公正是政策评估的关键。豪斯(E.R.Hose)也是该阶段的代表学者,他认为:政策评估的本质为一种政治活动。政策评估在为决策者提供服务的同时,也能够推进资源和利益的再次分配。评估不仅是真实的,更应该是正义的。正义应该成为政策评估的一项重要标准。(10)


相对于前期两阶段的政策评估理论而言,这一阶段的政策评估理论更加成熟稳健,由政策评估的制度框架深入到政策评估的内在价值。学者们不仅将政策评估视为解决社会问题的工具,还视为维护公平正义的杠杆。这对于政策评估的发展无疑是有利的。总之,无论是在内容上还是价值上,政策评估理论都有了进一步的发展和完善。


(四)政策评估的完善阶段:建构主义的政策评估


社会多元化的发展给政策评估注入了新的时代因素。在多元社会中,政策评估的过程是价值冲突与价值协调的统一体。不同的利益群体、不同的价值取向都影响着政策评估。在这一阶段,关注价值冲突背后的利益诉求已经非常重要。除了公平正义外,政策评估者还必须关注社会的其他价值主张。显然,在这样的时代,仅通过单一的评估方法和标准就想实现政策的社会效果是不现实的。因此,政策评估者还需要引入多元的评估方法进行综合评估。政策评估的过程也是各种价值主张建构社会制度的过程。


林肯(Y.S.Lincoln)与库巴(E.G.Guba)作为“第四代评估”理论的代表,两人指出以前的评估理论都对政策的目标、价值、方法、内容、过程缺乏深刻的思考。所谓第四代评估,是回应式评估,又称为建构主义的评估,采用注释型方法作为方法论,注重在复述、分析、批判、再复述、再分析这些过程中进行持续不断的辩证工作,从而希望能够共同构建案情。(11)林肯和库巴提出的“第四代评估”理论,其本质是对批判的评估理论的发展,该理论将批判理论作为基础,着重围绕将评估的政策方案所产生的多元认识转换到共同认识之上,转变的过程也即批判性评估的过程。(12)


二、国外立法评估发展状况


立法评估在国外有多年的发展历史,完善的评估制度已经在许多国家建立。目前,美国、英国、日本、加拿大、荷兰、经合组织等国家或国际组织都已经施行与立法前评估和立法后评估相类似的制度。这些制度或称为监管分析(Regulatory Analysis),或称为规制影响分析(RegulatoryImpact Analysis),或称为规制影响评估(Regulatory Impact Assessment)以及立法预测(The Prediction of Legislation)等。(13)总体而言,立法评估日益成为发达国家有效提高政策规制科学性的措施,并且也逐渐被发展中国家采用。


德国20世纪70年代,对立法后评估的制度化与程序化改革进行了首次尝试。2001年,在联邦内政部门的组织下,出台了《立法效果评估手册》等相关制度方案。


欧盟内部在20世纪80年代,开始关注立法评估。随后,相关的立法方案在90年代逐步推进,到今天基本的制度框架已经形成。


美国立法评估工作的顺利展开使联邦政府能越来越快地掌握法律制度实施的社会效果,从而对制度进行及时的完善修订。以美国《灵活规制法》(Regulatory Flexibility Act)为例。1980年,该法案被国会通过。联邦各部门陆续开展了对该法的评估。在经过评估后,该法案才真正得以施行。1992年,时任总统老布什要求联邦政府预留立法评估窗口。1995年,克林顿发布的12866号令,规定联邦政府制定重要的行政法规时,应当进行成本效益评估。(14)


由此可见,立法评估已经成为西方国家法律实施和运行的必然阶段。无论是在法律实施之前,还是在法律实施之后,评估都是必不可少的。法律实施之前的评估集中于成本效益,法律实施之后的评估侧重于社会效果。我国目前通行的做法是,在法律实施之前做可行性调研或者征求立法草案意见。相对于西方国家而言

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