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书名:公共采购法律制度研究pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:政府采购专业系列教材

作者:孟晔著

出版社:中国经济出版社

出版时间:2019-03-01

书籍编号:30578295

ISBN:9787513654470

正文语种:中文

字数:403910

版次:1

所属分类:社会科学-社会学

全书内容:

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“政府采购专业系列教材”是一套系统的关于政府采购(公共采购)理论、管理、实务、法规规章、国际规则、案例分析等方面研究的专业系列教材,由国内政府采购研究领域专家刘惠教授主编,由国内具有影响的政府采购专业研究机构——国际关系学院公共市场与政府采购研究所专家分别撰写。


该套专业系列教材是北京市(政府采购)特色专业建立项目、教育部(政府采购)特色专业建设项目的成果。同时,该套专业系列教材的出版得到国际关系学院中央高校基本科研业务费专项资金资助。

总序


政府采购(国际上也称公共采购),是利用财政或公共资金、按照规范获取货物、工程和服务的形式。现代国家制度要求政府采购在系统的法律、规章制度下,通过专门的机构或规范的形式运行。因而,广义的政府采购(制度)包括政府采购的法律、规章、程序和实际运行。2003年实施的《政府采购法》标志着我国现代政府采购制度的诞生。政府采购一方面是公共经济管理和公共财政制度的组成部分,通过规范运行保证公平和透明;另一方面,政府采购制度的政策功能在宏观经济和社会发展中发挥着十分重要的作用。《政府采购法》实施以来,我国政府采购规模从2002年的1000亿元迅速增长到2016年的3万亿元,在政府采购制度体系、体制机制、执行操作、政策功能、基础管理、监督检查及市场开放等方面实施了一系列具有里程碑意义的重要改革举措。在国内相关制度逐渐完善的基础上,我国于2007年底正式启动了加入世界贸易组织《政府采购协定》的谈判。2018年习近平主席在出席博鳌亚洲论坛年会开幕式并发表主旨演讲时宣布,中国将加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程。这标志着我国在政府采购市场对外开放方面迈出新的重大步伐,政府采购市场对外开放已经成为我国构建开放型经济新体制的重要组成部分。


与此同时,随着政府采购政策的实施和改革的深入及我国政府采购市场逐渐走向开放,实践中不断出现新情况、新问题,深层次的理论问题远比《政府采购法》出台时更加繁多也更加复杂,急需进行专门、系统地探索和研究,为中国特色社会主义政府采购制度的建设和完善提供理论支撑。此外,政府采购专业化管理和运行在我国已经形成了新的职业领域,专门人才培养不仅成为当前紧迫的任务,并且将随着制度建设和改革的发展而持续增加。特别是随着政府采购制度的不断发展,政府采购工作面临的内外部环境发生深刻变化,政府采购人员素质与采购专业化要求不相适应的矛盾更加突出。从全球范围看,各国政府采购都在向专业化采购转变。建设一支专业素质过硬、知识结构全面、满足职业化要求的高素质政府采购从业人员队伍,已经成为实现政府采购事业持续健康发展的迫切要求。


另外,政府采购研究是在经济、管理、法律等理论基础上开拓的新兴理论领域,是适应中国特色社会主义市场经济建设而创新的综合学科,非单独传统学科可以涵盖。国际关系学院前瞻时代发展需要,在理论探索和人才培养方面进行了20多年的艰苦尝试和不懈探索。早在1994年开始培养招标投标方向硕士研究生;2001年成立政府采购研究中心,2006年更名为公共市场与政府采购研究所;2008年设立政府采购本科专业,并分别于2009年和2012年获批取得高等院校本科特色专业建设点和国际公共采购学硕士专业点。经过20多年的不懈努力,国际关系学院在政府采购理论研究和学科专业建设方面取得了丰硕成果,初步摸索出政府采购专业人才培养模式,形成了一批政府采购教学科研实践基地。在持续多年专业建设的基础上,公共市场与政府采购研究所凝聚了一批跨学科的政府采购理论与实务研究的专家,积累形成了大量的教学研究成果,为课程和教材建设奠定了坚实的基础。


尤其值得称道的是,国际关系学院汇聚了一批长期关注并热心政府采购事业发展的专家、学者,他们舍弃在其他理论领域大展鸿图的机会,密切跟踪现实问题,勤于思考,静心传授,孜孜以求,朝夕不倦,为政府采购理论研究和人才培养倾注了多年的精力和心血,他们的这份执着令人钦佩。“政府采购专业系列教材”汇集了公共市场与政府采购研究所学者们理论研究和专业教学实践的精华,形成了政府采购理论、管理、实务、法规规章、国际规则、案例分析等方面研究的较为完整的体系模块,是国际关系学院多年以来坚持不懈探索和推动政府采购专业建设及教材建设丰硕成果的集中体现。


本套专业系列教材编写坚持理论前沿性和创新性原则,一方面考虑政府采购系统理论的布局,另一方面适应读者和专业学习的需要,以问题研究为导向,通过对大量实际问题的剖析,提炼原理、构建理论框架,构建起了政府采购专业系列教材全面完整的理论体系和丰富立体的知识内容。


出版在即,衷心希望这套专业系列教材能对政府采购人才培养发挥作用,对政府采购制度建设有所贡献!同时,愈是深入研究政府采购问题,愈加感到政府采购领域“海水难量”,一套系列教材难以盖全,每部著作也难以尽美。唯盼教材能够对读者有所启发,能够为政府采购理论研究和专业建设增砖添瓦。


刘 慧


于国际关系学院


公共市场与政府采购研究所


2018年夏

前言


随着政府履行职能的多样化以及采购实践的发展,政府采购范围逐步扩展至公共采购领域已经成为国际发展趋势。由于历史和法律的现实原因,我国公共采购领域采用的是分别立法模式,并没有形式意义上的公共采购法,仅是实质意义上的公共采购法。我国公共采购法律制度是以《政府采购法》和《招标投标法》两法为主体,辅之以行政法规、部门规章及规范性文件构成的法律体系。其中《政府采购法》是以规范财政性资金使用为主要目标,货物和服务项目为主要规范对象的政府采购法律体系;《招标投标法》是以规范招投标程序为主要目标,工程建设项目为主要规范对象的招投标法律体系。


我国公共采购领域的《政府采购法》和《招标投标法》没有完全统一起来,还存在一定的交叉和冲突,这不仅使从业人员对公共采购法律产生了困惑,也导致了实践操作中的无所适从。虽然2011年出台的《招标投标法实施条例》和2015年出台的《政府采购法实施条例》对上述两法进行了协调和完善,但并未从根本上解决公共采购法律制度的统一性问题。为了便于我国公共采购领域的从业人员全面了解和掌握公共采购法律制度,同时为了满足公共采购教学和科研工作的需要,我编写了《公共采购法律制度研究》一书,从公共采购的高度和视角,全面系统地梳理了我国公共采购法律制度,超越了从招投标或政府采购单一视角所形成的对公共采购的片面认知。为了体现我国公共采购法律制度的最新发展和成果,本书对《公共采购法律导论》一书进行了较大修改,以《政府采购法》及其实施条例作为框架主线,将《招标投标法》及其实施条例的内容有机地融入其中,创设性地将相对独立又交叉重叠的两法内容进行了整合,并对两法的特点和差别进行了总结,使公共采购法律体系的脉络更加清晰,结构更加合理,内容更加完整。


《公共采购法律制度研究》重点讲述我国公共采购法的总则、采购当事人、采购方式、采购程序、采购合同、救济机制、监督机制和法律责任等内容。本书体系新颖完善,内容深入浅出,语言通俗易懂,适合高等院校政府采购专业、经贸类、管理类本科生及研究生使用,也可以作为政府管理部门和公共采购业务部门工作者的参考用书。衷心希望本书的出版对于我国公共采购法律制度的研究和实践具有一定的理论价值和参考作用。


在本书的编写过程中,为了忠实于公共采购立法本意,正确解读《政府采购法》和《招标投标法》,《政府采购法实施条例》和《招标投标法实施条例》等法律、行政法规的内容,参考并借鉴了国内权威机构对于政府采购、招标投标等法律、行政法规的释义以及专家学者的论著,在此表示诚挚的谢意!我国公共采购法律的理论与实践仍在研究和发展之中,尚在不断充实和完善。由于水平有限,书中不当之处在所难免,恳请读者批评指正。


孟 晔


2018年12月1日

绪论

作用


绪论是对公共采购基础知识及立法背景的概括性介绍,目的是使读者了解公共采购和招投标的概念、特点和区别,公共采购国际立法的发展和特点,掌握我国公共采购立法背景和现状,为各章学习打下坚实的基础。


重点


公共采购概念和特点;公共采购与招投标;我国公共采购立法背景和现状

一、公共采购基础知识


(一)公共采购概念和特点


1. 公共采购概念

公共采购是从“采购”这个大范畴中分离出来的,但是本质上没有脱离“采购”这个核心。在分析公共采购之前,有必要说明采购这一经济行为的性质。首先,采购是一种获取行为。广义的采购是指通过各种途径取得资源以满足需求的活动,除了购买,还包括租赁、借贷和交换等各种途径。无论是企业采购还是公共采购,现代意义上的采购一般指的是广义的概念。其次,采购是一种选择。如果采购人只能获取一种货物或服务,就无所谓选择问题。但是,现代经济社会中可供选择的机会很多,所以采购人就面临选择的问题,即买什么、买多少、怎么买、以什么样的代价买等。因此,采购需要做出决策。最后,采购是一种管理。无论是企业采购还是公共采购,都要运用一定的技术,通过设置合理的机构、配备必要的人员,制定采购的目标和要求,了解市场信息、分析比较、讨价还价,签订合同并监督履约。总之,采购人要利用各种资源使采购效果达到最佳。


由于国情与制度的差异,各国公共采购的内涵存在着不同程度的差异。因此,国际社会对于公共采购并没有一个统一的定义,通常是用法律形式确定依法规范的范围。如联合国《公共采购示范法》规定,公共采购是指采购实体获取货物、工程或服务。采购实体是指从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位,或其任何下属机构或联合体;政府中从事采购的任何部门、机构、机关或其他单位,或其任何下属机构或联合体,以及其他实体或企业。世界贸易组织的《政府采购协议》规定,政府采购是指采购实体为政府目的所进行的货物、服务或其任意组合的采购。采购实体是指每一参加方(见附录一中附件1、附件2和附件3)的中央采购实体、次中央采购实体和其他采购实体。美国《联邦采购条例》规定,采购是为政府使用的目的,通过购买或租赁等合同方式,以合理的资金获取货物或服务的行为,包括确定采购需求、采购方式选择、授予合同、合同履行和管理的各个阶段。从上述情况看,虽然国际社会尚未形成统一的公共采购定义,依法规范的公共采购范围也有所差异,但实际上有一定的共性:公共采购是公共部门为政府目的获取货物、工程和服务的行为。


在把握公共采购的概念时,需要注意采购主体的界定标准,这是各国争议较大的内容。作为公共采购主体的“政府”主要包括中央以及地方政府部门、机构或机关。随着各国政府行政职能的扩大,履行职能的方式和组织形式越发复杂和多样,政府部门的界限也变得难以确定,导致各国公共采购主体范围也存在较大差异。对此,《公共采购示范法》提出了判断公共采购主体的标准,即颁布国在决定公共采购是否涵盖某一采购实体时,应考虑以下因素:一是政府是否向该实体提供大量公共资金,是否为确保该实体支付与采购合同有关的款项而提供保证或其他担保,或以其他方式支持采购实体履行合同义务;二是该实体是否由政府管理或控制,或政府是否参加该实体的管理或控制;三是政府是否对该实体销售货物或提供服务而给予独家经销特许、垄断权或准垄断权;四是该实体是否应向政府或公共财政部门报告盈利情况;五是国家订立的国际协定或承担的其他国际义务是否适用于该实体进行的采购;六是该实体是否经由特别立法行动为开展活动、促进法定公共目的而设立,以及适用于政府合同的公法是否适用于该实体订立的采购合同。从上述规定可以看出,在确定公共采购主体时应考虑两方面的因素:其一为采购资金的来源。由于公共采购的主要目标是保证采购资金的有效使用,因此如果采购资金来自于政府财政性资金,那么采购机构当然成为公共采购主体。在西方国家,使用财政资金的机构并非只有政府部门或者公用事业单位,还有私营企业。如政府向私营企业提供的补贴、私营企业承办政府委托事项等,用这些资金或者含这些资金的采购活动,都应成为公共采购主体。其二为是否受到政府的特别授权、管理或具有特别立法目的。这类采购主体包括未使用政府财政性资金进行采购的公共机构和营利性机构。例如,有些采购实体依赖政府给予的特许权进行垄断性经营,所从事的活动涉及国计民生,政府对其管理或者生产经营活动都具有强烈的影响力,那么这类采购实体即使没有使用财政性资金而是利用私人融资进行采购,其采购活动也要受到相应的约束。


在实践中,有的国家采用政府采购概念,有的采用公共采购概念,主要是因为政府采购经历了一个范围不断扩大的过程,并由此产生了所谓传统政府采购与现代公共采购的区分。公共部门是指以增进社会公共利益为目标,依法享有公共权力,负责提供公共产品和进行公共事务管理的组织机构,除典型的政府机构之外,还包括事业单位、非营利组织和公共企业等。由于公共部门的复杂性、政府组织结构形式的多样化,公共采购涉及所有与公共利益有关的采购,强调服务社会公众的采购目标,并不局限于狭义的政府身份和资金性质的限制。因此,尽管政府采购与公共采购关系密切,在一定程度上可以相互替代,但公共采购的范围比政府采购宽泛,具有更广阔的内涵、更深远的功能意义,可以更准确地反映政府采购的现代意义。


2. 公共采购的特点

依据采购主体的不同,可将采购分为公共采购和私人采购。公共采购是以政府机构等公共部门为主体进行的采购,而私人采购是以私营部门为主体进行的采购。从本质上讲,公共采购与私人采购都是采购主体从资源市场获取资源的过程。美国著名采购专家菲朗在《采购手册》中指出了两者的一致性,即“采购之根本目标在于识别所需材料的来源,并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求,并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法,聘用专业采购员和管理人员,以保证采购项目能完全符合使用部门的需要。”但是,与私人采购相比,公共采购有其显著的特征:


(1)采购主体的特定性和资金来源的公共性。


公共采购主体一般是各级政府部门及其他公共机构,公共采购的资金来源具有公共性,这是公共采购与私人采购最大的区别。公共采购资金主要来源于政府财政拨款,即由纳税人的税款所形成的公共资金。按照西方契约政府理论,政府为了实现政府职能和提供公共服务而向纳税人征税从而形成公共资金。政府在分配和使用公共资金资源的过程中履行的是公共托管人的角色,即政府使用公共资金采购所需的货物、工程和服务。因此,它要对公众负责,受公众监督。采购资金的公共性及政府之托管人角色是公共采购与私人采购最本质的区别,

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