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书名:中国研究(第24期)pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:

作者:谢曙光,周晓虹

出版社:社会科学文献出版社

出版时间:2019-11-01

书籍编号:30581231

ISBN:9787520153997

正文语种:中文

字数:176567

版次:1

所属分类:社会科学-社会学

全书内容:

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主题研讨:组织、制度与治理


“雪中送炭”:最低生活保障制度与基层政治信任


李忠路 吴晓刚[1]


摘要:本文通过分析2012年中国家庭追踪调查数据(CFPS 2012),研究经济发展过程中实施最低生活保障制度对民众政治信任水平的影响。研究发现,作为保障弱势群体基本生活需求的一项重要制度安排,最低生活保障的实施能显著提高弱势群体对基层政府官员的信任水平,领取低保的群体更加信任基层政府官员;代表民生工作的地方低保救助率与民众政治信任水平也存在显著的正相关;在现阶段,单纯的经济发展并不必然能带来更高水平的政治信任。本文认为,民众的政治信任不单取决于政府绩效或个人生活境遇,更取决于政府绩效的惠及性和可感知性,即个人能否感知到政府的绩效表现以及是否从中获益。


关键词:最低生活保障 弱势群体 政府绩效 政治信任


一 引言


对于一个国家而言,民众对政府机构及其工作人员的信任是政治支持的重要组成部分,对维护政权合法性和社会稳定具有非常重要的意义。改革开放以来,中国在经济发展和社会治理等方面取得了巨大的成就,城乡居民生活水平显著提高,中国政府由此赢得了广大民众的政治信任和支持(何增科等,2007;Gilley,2008;马得勇、王正绪,2012)。然而,在收入分配和社会保障体系改革的过程中,也有些群体,如由下岗工人、无业人员、失地农民及其供养家庭等组成的城乡贫困群体并未充分享受到经济发展的成果。一般研究认为,那些从改革中获益甚微的弱势群体可能会对政府或社会产生不满情绪,甚至会引发激烈的社会冲突,危及社会稳定。为妥善解决弱势群体的基本生活需求、维护社会稳定,中国政府相继出台了一系列政策和规定,对弱势群体进行救助,其中覆盖范围最广的当数城乡居民最低生活保障制度(简称“低保”)。作为一项正式的社会保障制度和社会救助政策,低保在保障我国城乡贫困人员的基本生活需求、维护社会稳定等方面都发挥了非常重要的作用,被喻为维护社会稳定的“最后一道安全网”。进入21世纪以来,随着中央政府对民生工作的重视和各项相关配套政策的陆续出台,低保救助标准显著提高,覆盖人群不断扩大,最低生活保障制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面做出了突出贡献,有效保障了困难群众的基本生活。[2]研究表明,低保补助在一定程度上降低了城乡贫困的发生率,增加了困难家庭在食物、健康、子女教育等方面的投入(Gao et al.,2014)。中央的政策导向和制度安排不断向民生领域倾斜,与此同时,伴随着中央—地方关系改革,地方政府在经济管理和社会治理等方面的自主权也不断增强。地方政府在经济发展、公共服务、社会保障等方面的绩效表现与其辖区内居民的福祉及生活机会密切相关,从而形塑着居民对地方政府以及中央政府的感知和评价。既有研究发现,当前民众的理论信任水平随政府层次的降低而下降,即从对中央政府到乡镇政府,民众的政治信任水平越来越低。基层政府及其工作人员与民众直接发生互动关系,是他们了解政府,形成政治信任的主要渠道。民众对基层政府及其工作人员的信任和支持是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。[3]在中国民众的政治信任呈现“央强地弱”的格局下,基层政府如何才能获得民众,特别是弱势群体的政治信任和支持?关于这一问题的解答对于深化改革和维护社会稳定具有非常重要的政策意涵。本文以低保为例,来探究地方政府如何获得民众,特别是弱势群体的政治信任。具体来说,我们主要关注以下两个问题。第一,作为维护社会稳定和保障弱势群体基本生活需求的重要制度安排,低保能否提高民众对基层政府官员的政治信任水平?第二,基层政府在以低保救助为代表的民生工作和经济发展等方面的差异如何影响民众的政治信任水平?本文试图通过对全国代表性调查数据的实证分析来解答上述问题。在此之前,本文将首先对政治信任的相关研究进行必要的梳理。


二 政治信任及相关研究


(一)政治信任及理论解释


政治信任一般被定义为市民对政府机构或政治系统能够提供和他们预期结果相一致的物品或服务的信念(Easton,1975)。伊斯顿(Easton)认为,政治系统中存在具体支持(specific support)和弥散支持(diffuse support)两种类型的政治支持,前者体现为对政府绩效和在职官员的支持,后者则是对政治体制及其运行规则的支持。在伊斯顿的基础上,学者将政治信任区分为对政治共同体的信任、对政治体制的信任、对政治权威的信任(Norris,1999)。故而,政治信任水平的下降可能反映了公民对政治体制和运行原则的不满(Miller,1974),也有可能反映了民众对政府绩效和就职人员的不满(Citrin & Green,1986)。关于对政治机构和政治权威信任程度的区分,孟天广(2014)通过比较中国民众对政治机构和政治精英的信任水平发现,民众对政治机构的信任水平显著高于对政治精英的信任水平。同时,民众对二者的信任也存在显著的相关关系,具有很强的同构性。作为联结个体公民与政治机构的纽带,政治信任既是政权合法性的重要表现,又是政府与公民互动的微观基础。较高水平的政治信任能使政府无须借助强制性手段即可获取民众对政府政策的认同,而较低水平的政治信任则可能使政府无法进行有效的管治,甚至会引发社会冲突。鉴于政治信任对于维护政权合法性和社会稳定的重要作用,学者们对政治信任的起源和影响因素进行了大量的研究。总体而言,这些研究可以归纳为制度主义视角和文化主义视角两种传统(Mishler & Rose,2001)。制度主义传统主要从理性选择的视角来解释民众政治信任水平的起源,认为政治信任不同于一般意义上的信任,而是内生于政治系统的,故民众对政府的信任主要是基于其对政治机构产出的理性计算。一个政府能否赢得民众的信任和支持主要取决于其善治的能力和表现(Riker,1990;Shi,2001)。政府的治理绩效(如经济增长、失业率、犯罪率、社会福利提供等)对民众的政治信任有重要影响。与制度主义强调政治信任是公民对政府绩效表现进行理性评价的观点不同,文化主义传统认为政治信任是外生于政治系统的,强调价值观念和人际信任对政治信任的影响。概括来说,文化主义解释主要包括以下三种假设:一是早年社会化影响说,认为个人在早期社会化过程中所形成的价值观念和社会规范对政治信任具有长远而稳定的影响(Newton,2001);二是社会信任产生政治信任假设,认为政治信任是人际信任和社会信任推广到政治领域的一种表现,对他人有较高信任水平的人往往表现出政治方面的信任(Putnam et al.,1993);三是后物质主义转向假设,认为长久的经济繁荣和社会稳定将会使公民从关注物质生活向关注个人自主、自我表达等需要过渡,从而对政府表现出更多的批评和不信任(Inglehart,1997)。


(二)关于中国政治信任的实证研究


近年来,借鉴上述理论视角,学者们对中国民众的政治信任做了大量的社会调查和实证研究[4],这些研究主要的发现总结如下。首先,与西方国家普遍出现政治信任水平下降趋势不同,跨国比较研究表明,中国民众的政治信任水平远高于世界其他国家和地区(Gilley,2008;马得勇,2007;Wang,2010;孟天广,2014)。例如,2012年的世界价值观调查显示,有92%的中国民众对政府机构持肯定态度,远高于49%的世界平均水平。其次,研究表明,虽然中央政府具有较高的政治信任水平,但进一步的分析发现,当前中国民众的政治信任呈现“央强地弱”的差序格局。民众政治信任水平随着政府层级的降低而下降,人们对中央政府的信任水平最高,其次是省级政府和区县政府,对乡镇政府的信任水平最低,中国基层政府的信任状况正在趋于恶化(Li,2004;肖唐镖、王欣,2010;胡荣等,2011;高学德、翟学伟,2013;孟天广,2014)。此外,孟天广(2014)的研究还发现,中国民众的政治信任不仅存在“中央—地方”的差序格局,也存在“司法—行政”的分化,民众对司法机构的信任水平高于对行政机构的信任水平,其变化趋势在一定程度上也彰显了近年来法制改革的效果。最后,就伊斯顿所区分的具体支持和弥散支持而言,中国民众的政治信任呈现较高水平的弥散支持和较低水平的具体支持(Chen et al.,1997;Li,2004;孟天广,2014)。例如,陈捷将中国民众的政治支持分为情感支持(对政治系统和政治原则的支持)和工具支持(对政府绩效表现和具体政策的支持),他发现民众对中国政府有高度的情感支持和较低水平的工具支持(Chen et al.,1997)。李连江发现,农民虽然相信中央政府施行善治的意图,但不相信其监督地方政府执行中央政策的能力(Li,2004)。孟天广(2014)关于政治精英与政治机构区分的研究发现,中国民众对政治机构的信任水平显著高于对政治精英的信任水平。在理论解释上,大多数研究基本是围绕文化主义视角和制度主义视角两个传统展开的,且各自都得到了实证数据的支持。文化主义视角强调中国传统文化对政治信任的影响。比如,史天健通过分析1993年中国大陆和中国台湾的调查数据发现,威权与和谐的传统文化价值观念对中国大陆和中国台湾民众的政治信任都具有显著影响,而且其影响程度大于政府绩效的影响(Shi,2001)。马得勇(2007)对于亚洲民主动态调查的数据分析也发现,威权主义价值观对民众的政治信任具有显著的影响。胡荣等(2011)借鉴普特南(Robert D.Putntam)的社会资本理论,发现社会信任和公共事务参与对城市居民的政治信任有显著正向作用。高学德和翟学伟(2013)对中国城乡居民政治信任影响因素的比较研究发现,个人的威权主义倾向对城乡居民政府信任有显著的影响。李锋和孟天广(2014)关于政治信任来源的分析发现,理性选择理论的解释路径相对有限,政治文化路径的解释可以产生很大影响,政治文化、威权主义价值观与政治效能感都在不同层次、不同程度上影响着民众的政治信任水平。


制度主义解释框架强调中国政府在经济发展、社会治理等方面的绩效表现对民众政治信任的影响。研究发现,民众对政府的经济表现和社会治理的正面评价对政治信任有显著的影响(Wang,2010;胡荣等,2011;高学德、翟学伟,2013)。孟天广和杨明(2012)的分析也表明,县级政府的客观治理绩效对政治信任有重要影响:在高人均福利支出、低基尼系数和低失业率的区县,政治信任水平更高。吕晓波(Lü,2014)发现,废除义务教育阶段学杂费在一定程度上提高了民众对中央政府的信任水平,但并未显著提高人们对地方政府的信任水平。李忠路和吴晓刚关于新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)的研究发现,新农保的实施显著提高了农村居民对中央政府和地方政府的政治信任水平(Li & Wu,2018)。何增科、王海、舒耕德(2007)通过对“中国地方政府创新奖”的相关文献资料和实地评估报告进行分析后指出,地方政府在政治类改革(民主选举、公民参与、权力监督等)、行政类改革(行政审批、社区管理等)和公共服务方面的治理改革与创新(扶贫救助、社区服务等)显著增强了地方政府政权的政治合法性。马得勇和王正绪(2012)对10省市20乡镇调查数据的分析表明,公推直选制度的实施,明显地提高了民众对基层乡镇政府的支持度和信任度。


三 分析框架与研究假设


本文旨在从制度主义视角来探究政府绩效与政治信任之间的关系。具体来说,我们主要关注地方政府在以实行低保为代表的民生工作方面的绩效表现是否会影响民众对基层政府的信任水平(伊斯顿所界定的“具体支持”)及其影响机制。基于对以往研究的回顾,我们认为这些关于政府绩效与政治信任的实证研究忽略了制度主义解释的一个关键点,即个体“具体政治信任”主要起源于其对政府机构产出的满意程度。政府绩效发挥作用的条件主要取决于以下两点:一是政府绩效的可感知性(policy awareness),即个人能否感知和意识到政府的绩效表现;二是政府绩效的惠及性(policy benefit),即个人能否从政府提供的服务中获益(Easton,1975)。换言之,民众的政治信任水平可能不单取决于政府绩效或个人的特征和生活境遇,而更取决于两者的交互作用,即取决于个人能否感知到政府的绩效表现以及个体是否从中获益。随着中央—地方关系的改革,中国地方政府在经济发展、社会治安、环境治理、公共交通、民生保障等方面的自主权和责任不断增强。就政府绩效的可感知性而言,有些产出是具有高度透明性的,如公共交通建设、公共教育和医疗等,有些则很难被民众感知到,如GDP增长率、惩治官员腐败等。就政府绩效的惠及性而言,有些是惠及全体民众的,如经济发展、社会治安、环境治理等,也有些是面向特定群体的,如失业保险支出、最低生活保障支出等。我们认为,可感知性和惠及性不同的政府绩效对政治信任可能有不同的影响,不同社会经济地位的群体对政府绩效的感知程度和从中的获益程度也有所不同。在研究时,我们不应只是检验政府绩效能否提高政治信任水平,而需要进一步关注不同类型的政府绩效对不同群体的政治信任水平有何影响。本文以低保为例,将是否领取低保补助看作政府绩效惠及性的测量指标,将地方低保救助率和经济发展水平看作可感知的政府绩效。通过比较同一地区内领取低保补助和未领取低保补助的群体对基层政府官员的政治信任水平,来检验政府绩效的惠及性对政治信任的影响;通过地区间的横向比较来探讨地方政府在低保救助工作和经济发展等可感知性程度不同的政府绩效如何影响政治信任水平。在个体层次上,我们将是否领取低保视为政府绩效的惠及性项目,即个人是否从政府提供的服务中获益。根据经济人理性假设和制度主义的解释,从政府绩效中获益的个体可能会对政府有更高的评价和认可。我们认为,在控制了个人的性别、年龄、社会经济地位等变量后,获得低保补助的群体对地方政府更加信任。故而,我们提出研究假设1:


在控制其他变量的情况下,相对于未领取低保补助的群体而言,领取低保补助群体的政治信任水平更高。


此外,虽然低保的目标群体是社会中的贫困人员和弱势群体,但在具体执行中,未必所有的弱势群体都能获得低保补助,而获得低保补助的也未必全都属于弱势群体。相比于非弱势群体而言,低保补助对弱势群体的边际效用更大,是否领取低保补助对一些弱势群体而言更为重要,因而,我们进一步提出研究假设1a:


在控制其他变量的情况下,领取低保补助对

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