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书名:自然灾害与人权:以国家义务为中心pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:

作者:廖艳著

出版社:社会科学文献出版社

出版时间:2019-09-01

书籍编号:30594006

ISBN:9787520147576

正文语种:中文

字数:270500

版次:1

所属分类:社会科学-社会学

全书内容:

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文前辅文


本著作为国家社会科学基金青年项目“自然灾害下的国家人权义务研究”(13CFX005)的最终研究成果

总序


黄其松


今日之中国,已处于从站起来、富起来到强起来的新时代。今日之中国,人民热爱生活,对美好生活充满向往,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境。如何建设富强中国、美丽中国、健康中国、平安中国?古人云:治大国若烹小鲜。然而,今日中国规模之巨、转型之艰、困难之大,恐怕难以以“烹小鲜”的理念与技艺来应对。因此,如何在顶层设计与底层实践、高层智慧与基层创新之间走出中国治理的道路、提炼出中国治理的模式、发展出中国治理的理论,成为当下中国的官员与学人共同的责任与使命。


我们这群生活在偏远之隅——贵州的读书人、教书匠,大抵可以称得上兹纳涅茨基在《知识人的社会角色》里所说的“学者”。所谓学者,不仅承担知识与文明的传承与创新,也负有不可推卸的社会责任。我们虽处江湖之远却心有庙堂,希望能用记录我们所学、所思的文字参与这个伟大的新时代,为国家治理现代化做出微薄的贡献。为此,贵州大学公共管理学院联合贵州省欠发达地区政府治理体系和治理能力现代化协同创新中心,共同资助出版“格致”系列学术丛书。“格致”源于贵州大学公共管理学院“格物,以明事理;致行,以济天下”的院训。因此,本丛书关注实践,即地方政府治理生动实践的经验反思与学理分析,也关注理论,即政治学与公共管理理论的发展与创新。学术乃天下之公器,希望学界同人对本丛书不吝赐教,以期共同推动知识创造与学术发展。

绪论


一 问题的缘起


我们生活在一个美好的时代,现代化的发展使人类文明发展到了一个前所未有的高度,不仅人类的生活水平显著提高,自由、平等和人权也成了这一时代的观念。我们也处在一个糟糕的时代,战争以及其他形式的武装冲突几乎每天都在地球上上演,大规模侵害人权的现象时有发生。尽管玛雅人预言的世界末日并未如期来到,电影《2012》中展示的灭顶之灾也被人戏谑为杞人忧天,但是残酷的现实告诉我们,各种灾难正试图把人类置于“文明的火山口”之上,随时准备吞噬人类苦心孤诣铸就的灿烂文明。并且,随着科技的迅猛发展,危及人类文明的灾难的类型和方式也日渐增多,比如,瘟疫或病毒在某个区域甚至全球的蔓延;能源的枯竭;极端气候的频繁出现;国际犯罪或恐怖性袭击的扩散;经济危机的袭击;等等。这些灾难性风险如果未能得到有效的治理,后果往往不堪设想。换句话说,在这个灾难与文明共存的时代,灾难治理和文明繁荣已经成为一个共生共荣的永恒话题。在给人类文明带来巨大风险的灾难中,自然灾害无疑占据十分重要的地位。


(一)自然灾害对人类社会的巨大威胁


自然灾害作为一种自然异变,破坏力巨大,往往在瞬间造成大规模的人员伤亡、财产损失和资源破坏,使社会长时间陷入失序的状态,很难得到恢复。因此,它可能危及人类生命安全和健康,摧毁人类辛苦筑建的物质文明。让我们一起来回顾一下历史上那些给人类带来灾难性后果的自然灾害事件。


526年,拜占庭帝国安条克遭受地震灾害,死亡人数高达25万;1201年地中海东部的地震灾害中约有110万人死亡;1556年中国陕西地震灾害造成83万人丧生;1737年的印度风暴灾害致使30万人死亡;1881年的越南台风灾害中有30万人死亡;1923年日本关东发生了大地震,10多万人死亡。


20世纪下半叶以来,各种类型的重大自然灾害仍在全球范围内肆虐,并呈现增长的态势。其中,破坏巨大的自然灾害在1963~1967年发生了16次,[1]1973~1977年发生了31次,1978~1982年发生了55次,1988~1992年发生了66次;造成人员伤亡惨重的灾害发生次数增长最快,从1963~1967年的89次增长到1988~1992年205次。[2]这些自然灾害给人类造成了巨大的损失,其中较为典型的事件包括:1968~1974年,非洲撒哈拉地区的旱灾造成20万人丧生;1970年,孟加拉国遭遇了强热带风暴的袭击,约有50万人死亡;[3]1976年中国唐山大地震,死亡人数约24.2万,重伤约16.4万人,整个城市几乎沦为一片废墟。[4]


21世纪以来,自然灾害更为猖獗,自然灾害事件呈指数增长,严重侵害了人们的生命和财产安全。比如,2004年印度洋海啸造成22万多人死亡;[5]2005年,巴基斯坦北部发生强烈地震,造成8.6万多人死亡,10万多人受伤,200万人无家可归;[6]2008年中国汶川大地震已确认69227人遇难,374643人受伤,失踪17923人;[7]2010年1月海地地震造成大约30万人丧生,200万人被迫迁移;2011年日本地震造成了约25000人死亡,超过30万人被迫离家。[8]根据有关部门的统计,2000~2008年全世界平均每年发生392起自然灾害,生命财产损失惨重。2009年报道了335起自然灾害,10655人在这些自然灾害中丧生,受灾人数达1亿1900万人,造成经济损失413亿美元。[9]2010年,全球发生各类自然灾害950起,经济损失达到1300亿美元。[10]2011年全球自然灾害造成的经济损失总计3660亿美元,创1980年以来的新高。[11]2012年,全球的自然灾害共造成经济损失1600亿美元。[12]2013年,全球共发生了880起自然灾害,2万多人丧生,经济损失为1250亿美元。[13]2014年,全球共发生317起自然灾害,造成的经济损失达992亿美元。[14]2015年,全球各种自然灾害共造成约2.3万人死亡,导致的经济损失约660亿美元。[15]2016年全世界有4.45亿人受到自然灾害影响,8000人丧生,造成的直接经济损失估计为1380亿美元。[16]2017年由于美国遭受了数次飓风袭击,全球自然灾害造成的经济损失总额达到了3000亿美元。[17]


上述令人触目惊心的自然灾害只是发生在人类历史上一些典型的案例,事实上,无论是过去还是现在,各种类型以及不同强度的自然灾害几乎每天都在地球上上演,不同程度地威胁着人类安全、毁损着文明铸就的各种成果。


(二)人权方法应对自然灾害的必要性和优越性


正因为自然灾害严重威胁着人类安全以及社会的稳定,人们一直在寻求与自然灾害抗争的有效方法,并取得了一系列的经验和成果,尤其是有关防灾减灾技术提升以及防灾减灾制度构建和完善的成果极为丰富,这些成果进一步丰富了自然灾害理论,促进了人们对自然灾害认识的逐渐深化,更好地指引防灾减灾实践的开展。尽管如此,我们发现绝大部分成果的研究目的在于如何使用技术和制度手段来预防或减轻自然灾害,甚少有学者考量自然灾害中的平等、歧视以及人权问题。正因如此,现有成果的研究视角更多的是以国家为中心,考虑的重心在于减轻自然灾害给国家和社会带来的损失以及如何更大程度地满足公共需求,而非个体权益和需求。而人权视角考虑的恰恰就是自然灾害应对过程中个体的权利和需求是否得到满足或公平公正的对待,国家和社会是否履行了相应义务,是否有歧视和不平等的行为,弱势群体是否被特别关注,等等。尽管上述两种方式在防灾救灾减灾实践上可能会殊途同归,效果也可能大同小异,但是以人权为本的灾害治理理念可以切实保障个体权利以及弱势人群,并有效地促进社会公正。


事实上,自然灾害不仅带来了生命财产损失以及人道主义和政治危机,也带来了巨大的人权危险,灾民的生命权、自由权、财产权、住房权、健康权、受教育权和食物权等诸多权利皆处于危险之中。人权乃人之为人的应有权利,享有人权乃是人之为人的基本条件,因而自然灾害对人权造成各种直接以及间接的危险,无疑会对人之为人带来不利影响甚至动摇人之为人的根基。也就是说,“减轻灾害风险对于保障最基本的人权和自由……是至关重要的”。[18]正因如此,自然灾害研究和实践中必须重视人权的方法。


当然,人权介入自然灾害领域并非是20世纪才开始发生的事情。早在1755年11月的里斯本大地震后,卢梭就指出,里斯本地震灾害中的严重损失是人类不当行为的后果。大约250年以后,卢梭的这一想法成为减少灾害风险和恢复受灾社区的主流归因,人们逐渐认识到人权方法应对自然灾害的价值所在,对于自然灾害的关注也从人道主义领域慢慢地转向人权领域。总体来看,从人权视角探讨自然灾害问题具有以下的重要意义。


1.进一步丰富自然灾害研究和人权研究


当前国内外学者在管理学、社会学和自然科学领域对自然灾害展开了激烈的讨论,在自然灾害的减防技术和制度完善方面形成了丰硕的成果。近年来,尤其是2008年汶川地震以来,国内法学学者开始对自然灾害时期的行政措施以及自然灾害法律制度展开了深入的研究,但是这些研究的根本性目的在于社会秩序的恢复和灾害损失的减轻,很少有成果从人权视角介入自然灾害的问题。因此开展该研究,不仅可以加强对自然灾害应对中人权保障重要性的认识,还可使人权主张成为自然灾害应对的基本原则,使人权贯穿于自然灾害防治技术的提升、自然灾害制度的完善以及自然灾害文化的建设之中,更好地促进自然灾害的相关研究,为自然灾害研究提供了一个新的理论视角,有助于自然灾害理论体系的完善。


此外,开展该研究也有助于人权研究。从当前的研究成果来看,人权研究的学者大多关注的是常态社会的人权保障和紧急状态下的人权保障,其中对于紧急状态下人权保障的研究又偏重于武装冲突时期的人权保障,甚少有成果专门研究自然灾害时期的人权保障。[19]因此,开展该研究在一定程度上能够拓宽人权研究的领域,使人权研究更加贴近现实生活。我们可以在法理上为自然灾害时期人权保障的研究搭建一个理论平台,证明自然灾害时期保障人权的必要性,揭示自然灾害时期主要有哪些人权面临威胁,探索自然灾害时期人权保障的内容和层次,以及自然灾害时期人权的实现方式以及国家义务的体系结构,论证自然灾害时期国家保障人权的理论基础和价值所在,分析中国履行自然灾害人权保障义务的现状、问题及完善之道。所以,这一研究不仅能够拓宽自然灾害问题的研究领域,也能够推动理论界对人权问题的研究,使中国的人权研究更加贴近社会现实。


2.澄清对自然灾害时期人权保障问题的错误认识


由于自然灾害在传统上常常被视为需要提供人道主义救援的困难局面,[20]再加上当前国内关于专门自然灾害时期人权保障的研究成果甚少,理论界对于自然灾害时期的人权保障问题的认识模糊不清,因而很容易产生一些误解,人们甚至可能认为自然灾害时期国家对人权的保障只是人道和政策问题,还不是人权和国家义务的问题。在这一语境下,无论是国家还是非国家行为体所采取的救灾行动,人们常常单纯将其理解为人道主义行为。在笔者看来,长久以来以单纯的人道主义视角看待国家的救灾行为,其根本的错误在于没有正确界分国家与其他救灾主体与灾民之间的关系,背离了个人与国家应然关系的政治哲学。


从关系性的视角来看,无论是国际红十字会之类的国际人道主义组织,还是国内的非政府组织,或者灾害发生地之外的其他国家,它们与灾民的关系和灾害发生国政府与灾民的关系有根本的差异。非政府组织或者其他国家与灾民之间既无民事法律上的契约关系,也没有行政法律上的管理和被管理的关系,因此,他们对灾民当然不负有救援的义务,其对灾民的救助行为更多的是出于人道主义精神的慈善行为。[21]


与非政府组织或者他国政府不同的是,灾害发生国的政府与灾民的关系乃是一种契约关系,这一契约关系的哲学基础是洛克等人的社会契约理论。无论是国际人权宪章,还是其他全球性乃至区域性国际人权公约,无一例外都坚持国家负有人权保障之义务,此种义务完全不同于人道主义的慈善。因为,慈善意味着施舍,义务意味着应当。在实施慈善行为时,施与者可以随时终止其慈善行动。对负有人权保障契约义务的国家来说,其怠惰将违背契约义务,这一违约行为会削弱甚至可能完全摧毁其政治合法性。正是由于个人与国家之间的契约关系,国家有义务保障公民之人权。并且,国家对人权的保障义务不限于消极的不侵犯义务,也有积极的保护和实现义务。此等保障义务不限于防范其他私人主体以及组织对人权的侵害,也包括防范自然力的侵害。当公民遭受自然灾害的打击时,国家理应采取积极措施,努力帮助灾民实现自己的人权。因此,传统上将国家对灾民人权的保障等同于人道主义行为的认识是错误的,这种错误认识不仅不利于灾民的人权保障实践,也有害于减灾救灾工作的顺利展开。


3.更好地促进中国的人权保障事业


当前来看,人权已经成为一个全球性的理念和标准,没有哪个国家敢于公然反对人权,人权保障已经被公认为国家的首要义务。就中国来说,由于中国宪法已经明确规定了国家尊重和保障人权,并且中国已经签署《公民权利和政治权利国际公约》,并正式批准了《经济、社会和文化权利国际公约》。因此,保障人权不仅是中国的宪法义务,而且是中国担负的国际法义务。中国要想更好地履行宪法义务和国际法义务,不仅要加强非自然灾害时期的人权保障,更需要加强自然灾害时期的人权保障,因为越是在自然灾害中,人权实现遭遇的困难也越大,灾民人权保障的必要性也越加凸显。美国“卡特里娜”飓风后少数族群的住房权危机、[22]中国汶川地震中灾害救助资格的歧视、洪都拉斯“米奇”飓风中贫富阶层财产损失以及美国芝加哥热浪灾害中不同族群社区因灾死亡人数的巨大差异都可以证实这一点。[23]


假如我们在自然灾害应对中忽视人权危险,不仅使灾民的人权无法得到完全实现,甚至可能使脆弱灾民的人权危险进一步加剧,进而不仅影响社会和国家的秩序和安全,而且影响民众对国家的信任以及国家的国际声誉。因此,开展自然灾害时期国家人权保障义务研究,不仅有利于贯彻宪法人权原则,而且有助于国家更好地履行国际法上的人权义务,提高国家在人权外交中的地位,并从根本上使人民能够有尊严地生活。


4.有利于政府开展自然灾害治理工作


由于自然灾害时期人权面临严重威胁,而灾害应对的根本目的在于保障人权和维持社会秩序,因此灾民人权的实现程度从某种意义上决定了人们防灾救灾抗灾的勇气、热情和积极性,也决定了灾害治理的实际成效。正因如此,在自然灾害应对实践中,人权方法的优势凸显。联合国国际法委员会曾经在审议《发生灾害时的人员保护初步报告》时总结了以权利为本应对自然灾害的长处。在他们看来,权利为本的自然灾害应对有诸多优势,具体包括:灾害应对中人的需求的重要性以及与其对应的国家和社会义务;自然灾害情形下对社区利益、个人权益尤其是弱势群体权益的综合考量,同时兼顾国家义务的局

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