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书名:理论与实践:生态补偿法律保障机制研究pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:

作者:张君明著

出版社:黑龙江教育出版社

出版时间:2019-04-01

书籍编号:30616675

ISBN:9787570905317

正文语种:中文

字数:240058

版次:1

所属分类:社会科学-法律

全书内容:

理论与实践:生态补偿法律保障机制研究pdf/doc/txt格式电子书下载

第一章 生态补偿机制概述


第一节 生态补偿机制的基本范畴


一、生态补偿的概念厘定


生态补偿的概念肇始于环境科学或生态学领域,起初仅仅为生态学意义上的概念,而随着人们环保意识的不断增强以及环境保护重要性的逐渐凸显,人们开始充分运用经济、法律等多种手段来保护、恢复和改善环境,生态补偿的概念进而向经济学和法学方向发展。作为当前环境保护法研究的热点问题,“生态补偿”又称“资源补偿”“生态环境补偿”“环境服务补偿”“生态效益补偿”“自然生态补偿”等。在我国,“生态补偿”概念最早见于1994年国家环保局发布的《关于确立国家环保局生态环境补偿费试点的通知》,通知中明确了生态补偿费的征收办法。1998年修订的《中华人民共和国森林法》,是我国第一部涉及生态补偿的法律。该法规定,“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式,对水环境生态保护补偿机制做出明确规定:“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。十九大报告更是将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的内容之一。学界对于生态补偿的概念一直未有统一的认识,归纳起来大致有以下三种:


一是自然生态补偿。《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”。自然生态补偿强调的是生态系统内部补偿。


二是生态系统补偿。它强调的是对生态环境本身、生态环境价值或生态服务功能补偿,不包括对环境资源保护付出代价者的经济补偿,侧重于从生态学角度对生态补偿进行直观解释。它考虑的是人与自然的关系,是通过人工治理措施恢复自然界的生态能力。


三是生态保护的经济手段。生态补偿是将生态保护中的外部性成本内部化,是对行为或利益主体的补偿,侧重于从经济学的角度对生态补偿更深层次的认识。它重点考虑人与人之间的关系,是对提供生态服务、保护生态环境的人给予的补偿。


所谓生态补偿,是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采用行政、市场等方式,由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式,弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中,“生态保护受益者或生态损害加害者”,是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益,或者开发利用环境和自然资源损害生态环境的个人、单位和地方人民政府;“生态保护者或因生态损害而受损者”,则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、物力、财力或者发展机会受到限制,或者因生态损害遭受损失的个人、单位和地方人民政府。


(一)生态补偿的生态学概念


生态学意义上的生态补偿,又称自然生态补偿,指自然生态系统的自我净化能力和自我恢复能力。生态学意义上的生态补偿认为,自然生态系统是一个稳定、完整的系统,具有一定的自我恢复能力和还原能力,但这个恢复、还原的过程是缓慢的,当人们对环境资源的开发利用阈值超过自然生态系统的自我恢复能力时,人类作为生态系统的一员就应该主动地保护和完善生态系统,以维持生态系统的稳定和完整性。生态学意义上的“生态补偿”,是对人类生产和生活活动造成的环境污染、生态破坏进行恢复、弥补或是替换的过程或活动,其目的在于维持生态系统的平衡和保护好生态环境,并为人类的生存和发展提供良好的生态环境和物质基础,促进人与自然的和谐发展。


(二)生态补偿的经济学概念


在经济学中,生态资本,也就是生态系统提供的生态服务,应被视为一种生态资源和基本的生产要素。现今生态资源稀缺性问题凸显,人们逐渐意识到不能只向生态系统索取,更要向自然生态系统投资。但随着生态资本的增值,一旦生态服务投资者得不到相应的利益回报,那么这种“公益事业”势必成空。鉴于此,经济学意义上的生态补偿应运而生。


经济学意义上生态补偿的核心内容,在于运用经济学的成本和收益方法,分析环境资源的现有收益和未来效益:因为现有生产和生活方式的不可持续性,作为生产者的人类只承担了生产成本,而并没有或仅仅为一部分的使用成本和外部成本买单,进而产生了环境资源的外部不经济性。经济学上的生态补偿是从成本—效益的角度揭示了生态补偿的障碍根源和应当解决的问题,为了实现生态经济的可持续发展,矫正或消除环境资源的外部不经济性,通过设计一种新的机制来对生态产品的边际私人成本或边际私人收益进行调整,使之与边际社会成本和边际社会收益相一致,从而实现外部效益的内在化。经济学意义上的“生态补偿”,体现了对自然生态系统的人文关怀,其最终目的不是实现社会经济效益的最大化,而是追求生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。


(三)生态补偿的法学概念


法律是通过调整人们的权利和义务来调整相应的社会关系。尽管生态补偿因补偿类型、区域发展水平的不同,而在补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式的界定和选择等方面有所差异,但是,通过法律制度能够赋予生态补偿以确定的法律意义,从而实现生态补偿的规范化、体系化。因此,法学的生态补偿主要是从追求社会公平和正义、调整相关主体之间权利和义务的角度,对主体可能对环境产生破坏的行为或者有利于环境保护的行为进行法律上的控制、处置或鼓励,以达到合理调整人与自然关系的目的。


法学意义上的“生态补偿”,在于通过法律的指导功能和强制力,对环境破坏者收取一定的费用,给予保护生态环境者一定的补偿,对生态环境破坏者进行惩罚,从而体现生态责任和生态利益的公平分配,实现生态正义,达到维护生态系统平衡和稳定性的根本目的。


二、生态补偿的理论基础


(一)生态学基础


自然资源与生态环境是人类生存和发展的基本条件,人类社会的生存和发展特别是经济活动与自然资源环境从来都是密切联系的。自然资源环境作为供体总是被消耗,具有“单流向”特征。


生态潜力主要是指满足经济持续增长所需的充裕数量和高质量的自然资源,保证经常遭到人类活动破坏的自然环境状况得以恢复,以及在经济活动过程中被利用的自然资源能够更新的稳定性。人类社会和自然环境之间在漫长的自然演变中会达成某种动态的稳定的平衡,自然环境承载人类活动负荷的阈值一旦达到或者超越极限阈值,系统局部甚至全局的平衡就会被打破,被破坏的自然环境反过来会危及人类社会的发展甚至生存。我国目前自然资源环境利用的现实情况是,经济潜力的增长速度远远超过了生态潜力的增长速度,已经导致局部甚至全局性的自然环境——社会系统的失衡。


生态平衡,是指在自然生态系统的发展和演变过程中,各种对立因素通过互相制约的转化、补偿、交换等作用,达到一个相对稳定和平衡的阶段。自然生态系统具有自我调节和恢复能力,但这种能力有一定的时空限度,叫作生态阈值。人类社会的生存和发展,特别是经济社会发展,与自然资源和生态环境是密不可分的,因为人类的社会经济活动一方面需要从生态系统中获取自然资源;另一方面又将社会经济活动所产生的废物排向自然界,破坏生态环境。假如人类进行的社会经济活动所产生的资源需求和废弃物超过了自然生态系统的承载力或阈值,那么其自动调节和恢复能力就降低甚至丧失,进而使自然生态系统局部性被破坏,并最终危及自然生态系统整体的和谐和稳定性。因此,人类在开发利用自然环境和资源的过程中,一定要遵循生态平衡的原理,在对自然生态环境的利用和改造过程中要严格按规律办事,不能破坏其自我调节能力,防止自然生态系统的失衡,才能在改造大自然的过程中建立起更完善的复合生态系统。


根据生态学系统论的观点,要把生态环境当作整体系统来研究,通过建立生态补偿机制来协调和理顺系统内各相关要素的关系,改善系统的物质能量流动,促进生态系统的良性循环,实现整个生态系统的最优化。生态学理论所探究的生态补偿为法律制度中的生态补偿指明了应该遵循的一般规律。环境保护和经济发展是一对矛盾体。社会经济发展对环境资源的巨大压力和环境问题对社会经济发展的严重制约是各国发展过程中共同面对的课题。当前,我国面临的生态环境形式十分严峻,生态环境状况已临近生态阈值,自然资源的生态潜力的增长速度远远落后于社会经济潜力。保护、改善和修复生态环境,进行生态建设是我们当前社会经济发展面临的迫切任务之一,而实施生态补偿机制就是弥补生态损失、维系生态潜力的一种有效的利益协调机制。


(二)公共物品理论


根据萨缪尔森的定义,纯粹的公共物品是指这样的物品,即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。普遍认为,自然资源环境及其所提供的生态服务具有公共物品属性。非排他性是指在技术上不易于排斥众多的受益者,或者排他不经济,即不可能阻止不付费者对公共物品的消费。公共物品的两个特性意味着公共物品在消费上是不可分割的,对它的需要或消费是公共性的或集合性的,这就是“搭便车”问题。


但是,公共物品并不等同于公共所有的资源。存在大量的介于公共物品和私人物品之间的一种物品,称作准公共物品或混合物品。准公共物品可以分为两类,一类其特点是消费上具有非竞争性,但是可以较容易地做到排他。另一类恰恰相反,即在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他,如公共渔场、牧场等,这类物品通常被称为共同资源。前者容易产生“拥挤”问题,而后者共同资源容易产生“公地悲剧”问题。


自然资源环境及其所提供的生态服务所具有的公共物品属性决定了其面临的供给不足、拥挤和过度使用等问题,调整相关生产关系来激励生态服务的供给、限制共同资源的过度使用和解决拥挤问题,可以帮助我们确定在不同生态补偿问题类型下补偿的主体是谁,其权利、责任和义务是什么,从而确定相应的政策途径,促进生态环境的保护。


(三)外部性理论


无论是纯粹的公共物品,还是共同资源,它们共同的问题是在其供给和消费过程中产生的外部性。这是生态补偿所要解决的核心问题。


关于外部性理论,经过经过马歇尔和福利经济学创始人庇古等经济学家的阐述,已发展成一个较完善的体系,并被广泛和深入地应用到环境保护领域。外部性分为正外部性和负外部性两种。正外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受益而又没有得到后者补偿,如自然保护区和流域上游的生态环境保护所产生的生态服务功能问题;负外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受损但是没有补偿后者,如企业的环境污染和自然资源开发中造成的生态环境破坏问题。


1.庇古税路径


庇古税是解决环境问题的古典教科书的方式,是由福利经济学家庇古所提出的控制环境污染这种负外部性行为的一种经济手段,其基本内涵是根据污染所造成的危害程度对排污者征税,用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距,使两者相等。根据庇古的外部性理论,在边际私人收益与边际社会收益相背离的情况下,依靠市场的自由竞争不可能实现资源配置的最优效率以及社会福利的最大化,消除这种背离。政府进行干预的原则应当是对边际私人成本小于边际社会成本的部门实行征税,对边际私人收益小于边际社会效益的部门实行补贴,从而把私人收益与社会收益背离所引起的外部性影响进行内部化,实现社会福利的最大化。在庇古税理论中,外部性通常被认为是单向的,而且可以通过政府干预得到消除。


2.产权路径


以科斯为代表的新制度经济学家从新的视角和方法扩展了对外部性的认识,提出了解决外部性的新的政策途径。科斯对外部性认识的扩展以及对庇古税理论的批判主要在于,外部性往往不是一方损害另一方的单向问题,而是具有相互性。简单地说,如果交易成本为零,无论权利如何界定,都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置。如果交易成本不为零,资源的最优配置就需要通过一定的制度安排与选择来实现。在一定条件下,解决外部性问题可以用市场交易或自愿协商的方式来代替庇古税手段,政府的责任是界定和保护产权。


与庇古税理论相比,科斯的交易成本理论强调用市场手段来解决外部性,但是它也存在一些局限性。第一,在市场化程度不高的发展中国家以及转轨或过渡经济国家,利用市场手段解决外部性可能缺乏效率。第二,采用市场交易或自愿协商的方式需要考虑交易成本,其前提是交易成本要低于社会净效益。第三,市场交易或自愿协商的前提是产权明晰,但是很多公共物品的产权难以界定或者界定成本很高,从而失去自愿协商的前提。


总之,庇古税理论和科斯交易成本理论对于生态补偿具有很强的政策含义。在实际的生态补偿政策路径选择中,要根据生态补偿问题所涉及的公共物品的具体属性以及产权的明晰程度来进行细分。


(四)环境资源资本论


现代的观点普遍承认,包括作为生产资料的自然资源、自然环境条件和环境容量等自然环境资源是一种生产要素,而且随着经济发展,其稀缺程度不断提高。


从效用价值论的观点看,自然资源环境的价值是一种主观心理评价,表示人对自然资源环境满足自身的欲望能力的感觉和评价。


马克思的劳动价值论认为,价值是商品交换中体现的人与人之间的关系。商品价值取决于物化在商品中的社会必要劳动,包括劳动者在创造产品时劳动力的消耗和消耗在劳动对象和劳动资料上的社会必要劳动时间,即活劳动和物化劳动。传统观点认为自然资源环境不是劳动的产物,没有价值。


从地租理论的观点看,绝对地租是土地所有者凭借土地所有权获得的收入。这里的“土地”实际上可以泛指一切自然资源,地租就是一种资源租金,自然资源环境的不同价值就体现在这种资源租金中。级差地租可分为Ⅰ、Ⅱ两种形态。资源级差地租Ⅰ是由于资源的自然丰度和地理位置的差别而形成的级差地租;资源级差地租Ⅱ是由于在同一资源体上连续追加投资引起的资源生产率不同而形成的级差地租。


无论是在上述哪种理论框架下,自然资源环境作为一种生产要素,其价值的载体可称之为自然资本,自然资本是构成财富的有机成分之一。除了传统的人造资本、金融资本、人力资本以外,还存在第四种形式的资本即自然资本,是由自然资源、生命系统和生态构成。在世界银行界定的自然资本要素中,主要包括土地、水、森林、石油、煤、金属与非金属矿产等。但这些仅仅是自然生态系统为人类提供服务的一部分。一般认为,自然资本主要包括四个方面:(1)能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源,即自然资源总量和环境消纳和转化废物的能力;(2)自然资源的质量变化和再生量变化,即生态潜力:(3)生态环境质量,这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源;(4)整个生态系统。


三、生态补偿机制的构成要素


对生态补偿内涵的表述,主要应当从定位、基本性质、外延、补偿依据和标准等这四个方面进行考量。


(一)几个相关的概念


生态补偿机制是指调整保护

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