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书名:人大文撷2019年第6辑pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:

作者:全国人大图书馆编

出版社:中国民主法制出版社

出版时间:2020-03-01

书籍编号:30673902

ISBN:9787516220054

正文语种:中文

字数:111438

版次:1

所属分类:社会科学-法律

全书内容:

人大文撷2019年第6辑pdf/doc/txt格式电子书下载

人员名单


顾问杨景宇 刘 政 张春生 周成奎


汪铁民


编辑常 虹 汤丽萍 孟维光 代 昕


胡 潇


主  编张 兰 王 敏 陈时恩 吴高盛


执行主编吴高盛

本辑聚焦


2015年修改后的立法法规定,全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。《议程设置视角下的立法规划》一文,对立法规划在立法程序中的地位、功能,对立法活动的影响,等进行了分析,并提出调整立法规划的若干建议,有一定参考价值。《人大主导的联合起草法案模式析论》,从法案起草的角度提出人大如何主导立法,见解独到。《设区的市地方立法法规草案审议中的修改问题》一文,对审议修改的主体、修改的形式和内容,以及修改的程序进行了论述,值得一读。《公共治理视角下推进地方民主立法的实践与思考》把公共治理和民主立法结合起来,指出地方民主立法面临的主要问题,提出推进地方民主立法的路径及对策建议,有较强的参考作用。

  • 全国人大常委会法制工作委员会副主任武增提到,此次立法法修改将实践证明好的做法“提炼、固定”下来,立法规划即是一例。参见武增:《2015年〈立法法〉修改背景和主要内容解读》,载《中国法律评论》2015年第1期。
  • 全国人大常委会法工委编:《中华人民共和国立法法释义》,中国民主法制出版社2015年第1版,第108页。
  • 易有禄:《各国议会立法程序比较》,知识产权出版社2009年第1版,第32页。
  • 较有代表性的论述,参见周伟:《全国人大常委会的会期与议程研究》,载《清华法学》2008年第5期;蒋劲松:《代议会期制度探究》,载《法商研究》2015年第1期。
  • 蒋劲松:《英国的立法规划》,载《人大工作通讯》1996年第2期。
  • 《全国人大组织法》第35条规定,全国人大各专门委员会组成人员从全国人大代表中选出。
  • 周伟:《完善全国人大专门委员会组织制度探讨》,载《四川省政法管理干部学院学报》2002年第2期。
  • 周伟:《完善全国人大专门委员会工作机构研究》,载《西南民族大学学报(哲学社会科学版)》2001年第4期。
  • 李林:《全面深化改革应当加强立法能力建设》,载《探索与争鸣》2017年第8期。
  • 需要注意的是,十二届全国人大常委会立法规划不同以往,首次增加了第三类项目,即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”,由于这类项目尚处于论证阶段,并没有确定起草单位。参见《十二届全国人大常委会立法规划》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第4号。
  • 如张德江委员长强调:“国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院要依据立法规划拟定自己的立法工作安排,采取有力措施加强法律起草工作,加强立法调研和工作协调,着力提高法律草案质量,及时提请审议,保证按时完成法律起草任务。全国人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草的立法项目,也要按照上述要求抓好落实。”参见张德江:《提高立法质量 落实立法规划——在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》,载《中国人大》2013年第21期。
  • 梁存宁:《论“规划立法”模式的成功与不足——以全国人大常委会立法规划为研究对象》,载《人大研究》2013年第2期。
  • 《彭真文选》,人民出版社1991年第1版,第477页。
  • 蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年第4版,第292页,第288—289页。
  • 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《人民日报》2014年10月29日第1版。
  • 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《人民日报》2014年10月29日第1版。
  • 蒋劲松:《议会之母》,中国民主法制出版社1998年第1版,第453—457页,第500页。
  • 九届全国人大常委会委员长李鹏记录了全国人大常委会党组将立法规划提请党中央审批的过程。参见李鹏:《立法与监督:李鹏人大日记》,新华出版社2006年第1版,第229页。
  • 对这一问题的分析,参见马岭:《委员长会议之设置和权限探讨》,载《法学》2012年第5期。
  • 肖蔚云:《论宪法》,北京大学出版社2004年第1版,第606页;王汉斌:《王汉斌访谈录:亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年第1版,第90页。
  • 有学者分析相关规定后指出,旧《立法法》对委员长会议的授权,已经超出宪法规定的处理日常重要工作的范围。参见马岭:《中国〈立法法〉对委员长会议职权的规定》,《学习与探索》2013年第8期。
  • 全国人大常委会法制工作委员会编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年第1版,第108页。
  • 全国人大常委会法制工作委员会编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年第1版,第108页。
  • 孙哲:《全国人大制度研究(1979—2000)》,法律出版社2004年第1版,第137页,第94、97页。
  • 有论者已经观察到:“立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。”参见刘松山:《立法规划之淡化与反思》,载《政治与法律》2014年第12期。
  • 蒋劲松:《议会之母》,中国民主法制出版社1998年第1版,第453—457页,第500页。
    立法工作
    议程设置视角下的立法规划
    孔德王
    2015年修正后的立法法第52条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。”这一条款将立法规划从立法惯例“固定”为正式的立法制度。
    一、立法规划是立法过程的起点
    由于全国人大和全国人大常委会各有其法定立法程序,因此在研究立法运作时应当将二者区分开来。我们首先来看全国人大常委会的立法过程。根据有关法律的规定,全国人大常委会的立法提案分为机构提案和常委会组成人员提案两类。全国人大常委会组成人员至今都没有联名提出过法律案。换言之,机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。实际上,全国人大常委会在制定立法规划时已经事先确定了立法规划所载立法项目的提案主体”。其结果是,当立法规划所载立法项目的起草工作完成后,提案不过是履行一道立法手续。总之,就全国人大常委会立法而言,立法规划才是立法过程的起点。
    二、立法规划的制定过程
    作为立法过程起点的立法规划,可以看作是一份立法议程。立法规划可以说是全国人大常委会和全国人大在五年任期内将认真关注的立法项目清单。而立法规划的制定过程,则是设置立法议程的过程。
    首先,立法规划的“过滤”功能。我们可以形象地把立法过程视作一道流水线,法律是流水作业的“终端产品”,而立法规划则是输入“原料”的工序,影响着后续的立法程序。这可以从立法规划的制定过程得到印证。依照新立法法第52条的规定以及立法实践,概括言之,制定立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选,确定哪些将得到立法机关的认真考虑。
    其次,立法规划的“优先化”功能。所谓优先化功能是指,立法规划除确定哪些立法建议将被认真对待之外,还对已被纳入立法规划的立法项目进行排序,确定哪些项目将被优先考虑,而另外的项目则相对次要。
    其实,无论“过滤”还是“优先化”,立法规划都是全国人大常委会基于诸多因素所作的选择或者说取舍。最初,面对庞大的立法需求和各种各样的立法建议,立法机关需要确认哪些值得认真考虑,而哪些并不适合。这就是筛选功能。初选完成后,对于进入立法规划的立法项目,立法机关再次进行筛选,确定哪些需要重点考虑,其他的则次之。立法规划制定完成,标志着五年立法议程的出炉。
    三、立法规划的功能
    (一)整合利用有限的立法资源
    对全国人大及其常委会而言,立法资源的有限性显得尤为突出。
    其一,立法的时间资源非常稀缺。全国人大及其全国人大常委会会期过短的问题,长期以来得到学界的密切关注。较之于短暂的会期,全国人大及其全国人大常委会承担着繁重的任务,这导致原本就有限的开会时间只能部分投入到立法中去。实际上,对任何国家的立法机关来说,能够用于立法的时间都是短缺的。在英国,议会可用于政府法案的开会时间仅有约60天。于是,英国政府的内阁也以立法规划的方式安排为数众多的立法项目。
    其二,参与立法的人员有限。我国参与全国人大立法的人员包括兼职立法人员和专职立法人员两种类型。与域外相比,我国最大的不同是,包括全国人大在内的各级人大采行的是兼职代表制。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条第3款的规定,“代表不脱离各自的生产和工作。”这就意味着,全国人大代表和全国人大常委会组成人员,除少部分被选人专门委员会任职之外,其余的都只是兼职从事代表工作。再加上,我国并未为代表配备专门的立法助理,导致代表在立法事务上很难有所作为。此外,作为专职立法机构的全国人大各专门委员会是我国重要的立法力量,深度参与到我国立法的各个环节当中。但它也面临三个问题:第一,组成人员数量少,与其承担的职责不匹配;第二,为专门委员会开展工作服务的工作机构不健全;第三,一部分组成人员是由领导岗位转任而来,能否适应新的工作尚存疑虑。综上,我国参与立法的人员不够充足,尤其是富有经验的专业立法人员。
    其三,立法机关能够分配给立法工作的注意力资源较为紧缺。全国人大及其常委会是我国最高国家权力机关,根据我国宪法和相关法律,其职责涵盖立法、监督、决定、任免等。从这一角度来看,全国人大及其常委会作为决策机关,势必需要将有限的注意力资源在纷繁的事务间进行分配。这就意味着,立法工作能从全国人大及其常委会得到的关注必然是有限的。
    正是受时间、人员以及注意力这三项重要立法资源的限制,为提高资源使用效率,全国人大常委会通过立法规划的形式整合有限的立法资源。这体现在,列入立法规划的立法项目不仅事先已明确起草单位,而且起草单位负有保质保量、及时完成起草任务的责任。
    (二)构建法律体系的手段
    立法规划在我国发挥着“计划立法”的功能。它使得全国人大及其常委会能够集中力量,确保不同时期、不同阶段的立法任务能够如期实现。其实,早在我国开始着力进行法治建设之初,也就是立法规划正式产生之前,立法机关就强调立法工作应当有计划地开展。如第六届全国人大常委会委员长彭真在1983年即指出:“我们要根据实际的需要和可能,有计划有步骤地进行立法工作……”。可以说,立法规划正是“计划立法”的产物。
    (三)落实党对人大立法的领导
    在我国,党的领导既是政治原则,也是法律原则。立法法第3条明确规定,坚持党的领导是立法应当遵循宪法的基本原则。党领导立法的形式多种多样,包括审批立法规划;制定立法工作的指导方针;确定重要法律的立法原则;提出立法建议;讨论重要法律草案;协调立法过程中的不同意见;等等。十八届四中全会还着重强调,凡涉及重大体制和重大政策调整的立法,必须经党中央讨论决定。
    相较于其他方式,审批立法规划能够使党从宏观上把控全国人大和全国人大常委会的立法工作走向。
    对立法机关而言,将立法规划报送党中央审查则体现了人大自觉接受党的领导。从内容上看,立法机关通过立法规划将党的政策主张具体化为明确的立法任务。
    四、立法规划对我国立法活动的影响
    (一)全国人大常委会的立法主导作用得到显著提高
    新立法法将立法规划制度化,旨在落实十八届四中全会提出的“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”的新要求。
    立法规划对从各方面涌入立法机关的立法建议进行筛选,自主决定其未来将考虑或不考虑哪些立法建议,并自主安排有关立法建议的先后次序。也就是说,全国人大常委会不再只是被动地“确认”来自行政系统等的法案,而是掌握了一定的主动权。其他国家的立法实践也表明,谁有权制定立法规划,谁就能够主导立法。比如,英国政府内阁通过立法规划将自己的政策主张“输入”议会,引导英国议会的立法进程。
    (二)委员长会议在立法过程中扮演关键角色
    新立法法第52条规定,立法规划由委员长会议通过并向社会公布。这里的表述是委员长会议“通过”和“公布”立法规划,而非“制定”。从立法规划制定过程来看,委员长会议在三个环节发挥着作用。首先,立法规划编制机构拟定的立法规划草案必须经委员长会议通过。因此,委员长会议对于通过或不通过立法规划草案,享有决定权。这就意味着,立法规划的内容应当接受委员长会议的审核,而委员长会议也有权修改或补充立法规划的有关内容。其次,设立于委员长会议之内的全国人大常委会党组,将委员长会议通过的立法规划提请党中央审批。这体现了人大自觉接受党的领导,也表明委员长会议或者说全国人大常委会党组是党与人大互动的一个重要环节。最后,委员长会议将党中央批准的立法规划正式向社会公布。纵观立法规划的制定过程,我们说立法规划是委员长会议制定的也并不为过。
    笔者认为,全国人大常委会立法规划由委员长会议而非全国人大常委会制定并不妥当。这首先是因为,立法规划作为全国人大及其常委会的立法议程,理应由其自主决定,只有如此才能保证立法工作自始即按照其意志开展。委员长会议制定立法规划,等于是在为全国人大常委会设置立法议程。其结果是,委员长会议能够影响甚至决定全国人大常委会立法工作的整体走向和具体内容。另外,从宪法的规定来看,委员长会议是否应当享有立法规划制定权,值得商榷。根据我国宪法第68条第2款规定,委员长会议的职责在于处理全国人大常委会的重要日常工作。但是,对于什么是“重要日常工作”,我国宪法和相关法律的规定都难以准确把握。不过,从修宪资料来看,增设委员长会议的初衷是为全国人大常委会行使职权服务,它既不是权力机关,也不得超越全国人大常委会。曾参与修宪的两位人士都着重强调了这一点。鉴于立法规划对全国人大常委会立法的重要性,由委员长会议来制定立法规划,很难说还是在处理“重要日常工作”。总之,全国人大常委会才是制定立法规划的正当主体。
    还需要注意的是,除制定立法规划外,委员长会议在立法过程后续的多个环节也发挥着不容忽视的作用。第一,委员长会议是全国人大常委会的法定提案主体。不仅如此,立法实践中,委员长会议的提案数量仅次于国务院,与全国人大各专门委员会不相上下。第二,委员长会议提出的法律案直接列入全国人大常委会审议议程。相比之下,其他提案主体提出的法律案,不仅需通过审查后才能进入会议议程,而且审查的主体是委员长会议。这样一来,一方面较之于其他提案主体,委员长会议提出的法律案得到了“优待”,在程序上处于优先地位;另一方面,委员长会议还能够“阻拦”其他主体提出的法律案进入议程。第三,委员长会议的身影也出现在审议和表决阶段。例如,新立法法第35条规定,各专门委员会在审议法律草案时如对草案的重要问题存在分歧,应当报告委员长会议。上述分析印证了学者的如下观察,委员长会议是全国人大常委会实际上的“决策中心”,已经成为一个“实权组织”。
    五、调整立法规划的若干建
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