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书名:人大文撷2019年第5辑pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语:

作者:全国人大图书馆编

出版社:中国民主法制出版社

出版时间:2020-03-01

书籍编号:30673910

ISBN:9787516220054

正文语种:中文

字数:155591

版次:1

所属分类:社会科学-法律

全书内容:

人大文撷2019年第5辑pdf/doc/txt格式电子书下载

顾问 杨景宇 刘 政 张春生 周成奎汪铁民


编辑 常 虹 汤丽萍 孟维光 代 昕胡 潇


主  编 张 兰 王 敏 陈时恩 吴高盛


执行主编 吴高盛



本辑聚焦


2019年是县级以上地方人大设立常委会40周年。40年来,地方人大及其常委会在党的领导下,履职尽责,开拓进取,创造性地开展立法、监督等工作,为保证人民当家作主,坚持和完善人民代表大会制度作出了重要贡献。本辑收录了部分地方人大常委会纪念地方人大设立常委会40周年的专稿。其中山东、上海、贵州、广东等省市的文章,分别对本省市人大设立常委会40年来的工作进行了回顾和经验总结。本辑还收录了部分介绍地方人大常委会40年立法工作、监督等方面工作经验的论文。

  • 比如,由于部门利益作祟,长期以来,工商行政部门与技术监督部门在“假”与“伪”的区别上较劲,农业部门与林业部门在“干果”和“鲜果”的管辖上较真,水利部门与矿管部门就河沙采用的管辖权上争论不休,导致立法“撞车”和规范性文件“打架”。参见李龙主编:《法理学》,武汉大学出版社2011年第1版,第200页。
  • 张晋藩:《依法治国与法史镜鉴》,中国法制出版社2015年版,第17页。
  • [英]边沁:《立法理论》,李贵方等译,中国人民公安大学出版社2004年版,第1页。
  • 在立法公开问题上,美、法、日等国家的法律都作了较为详细的规定。在美国,规范性法律文件必须依法在联合公告上登载草案、说明,否则,会因不符合立法程序而不能生效。《美国宪法》规定:“各院应有本院会议记录并应随时予以公布,但它认为需要保密的除外。”在法国,1791年宪法就规定了议事公开和议事记录公开的原则:“立法会议的讨论应当是公开的,会议记录应予复印。”1958年《法国宪法》对此再次肯定:“两院会议均应公开,会议记录全文刊登在政府公报上。”《日本宪法》规定,两议院保存会议记录,除认为秘密会议记录中应特别保密者外,均须发表。同时规定,两议院的会议均为公开会议,但经出席议员2/3以上多数议决时,可以举行秘密会议。可见,在这些国家,法律审议阶段的会议纪要、听证记录等资料一般应予公开。参见张萍硕士论文:《全国人大常委会立法公开问题研究》,2017年3月。
  • 比如《美国联邦宪法》规定了联邦和州、国会和总统之间的立法权限划分,规定了国会的基本立法程序。法国1958年宪法规定了议会和政府之间的立法权限划分和议会立法的基本程序。
  • 乔晓阳:《开展立法法研究——在立法法起草工作研讨会上的讲话》,载《行政法学研究》1994年第3期。
  • 安东:《坚持依法科学民主原则,切实提高立法工作水平》,载《法制日报》2016年12月14日。
  • 孙潮、徐向华:《论我国立法程序的完善》,载《中国法学》2003年第5期。
  • “深”就是要深入群众、深入基层,善于与工人、农民、知识分子和社会各界人士交朋友,到田间、厂矿、群众和社会各层面中去解决问题。“实”,就是作风要实,做到轻车简从,简化公务接待,真正做到听实话、摸实情、办实事。“细”,就是要认真听取各方面的意见,深入分析问题,掌握全面情况。“准”,就是不仅要全面深入细致地了解实际情况,更要善于分析矛盾、发现问题,透过现象看本质,把握规律性的东西。“效”,就是提出解决问题的办法要切实可行,制定的政策措施要有较强操作性,做到出实招,见实效。参见习近平:《之江新语》,浙江人民出版社2013年版,第1页。
  • 李林:《立法理论与制度》,中国法制出版社2005年版,序言部分第4—5页。
  • J. Dewey:The publicand Its Problems,1954,p.207f.转引自[德]哈贝马斯著:《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,生活·读书·新知三联书店2011年第2版,第376—377页。
  • 李林:《中国的法治道路》,中国社会科学出版社2016年版,第126页。
    纪念地方人大设立常委会40周年专辑
    科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践
    ◎任才峰
    2017年党的十九大报告提出,深化依法治国实践,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治,对科学立法、民主立法、依法立法实践提出了更高要求,也推动立法工作迈开新的局面。
    一、科学立法、民主立法、依法立法的理论内涵和基本要求
    科学立法、民主立法、依法立法是密切相关的统一整体。依法立法是基本前提,不依法制定的法律,缺乏合法性前提,其科学性和民主性无从谈起;立法权源于人民,通过提升立法的民主性,才能使立法决策更加符合人民群众需求和客观实际,改善立法质量,增进立法实效;科学立法既在方法论上为立法工作提供指导,又在价值层面衡量立法质量的高低,是判断立法质量的重要标尺。三者统一于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系立法实践。
    (一)科学立法的内涵和基本要求
    习近平总书记指出,科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。遵循和把握立法规律,就要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律,使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求,符合客观实际。2000年立法法第六条规定,立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。2015年修订立法法时,落实党中央关于全面深化改革的部署,充分发挥立法对改革的引领、推动和保障作用,增加了“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定。
    一是立法应当从实际出发,适应当前经济社会发展需要。“当时而立法,因事而制礼。”立法从实际出发,就是要充分尊重和准确反映法所调整的社会关系的客观规律,回应当时的经济社会发展诉求。
    社会关系存在和发展的规律,既有全局性规律,又有局部性的规律。全国性立法重在解决全局性根本性的问题,反映的是某一领域全局性的规律。地方性立法应根据本地实际情况和客观需要,有针对性地解决本地改革发展中出现的问题,反映的是某一领域局部性的规律。地方立法应避免贪大求全,贵在管用、可行。不同地域的立法可相互借鉴,但应避免相互抄袭。
    在不同时期,经济社会发展对立法有不同的要求。在改革开放之初,针对“无法可依”的局面,“有比没有好”“快比慢好”“宜粗不宜细”是对立法工作的要求;1993年党中央作出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,“加强经济立法”“建立社会主义市场经济法律体系”是对立法工作的要求;世纪之交我国申请加入世贸组织,完善与WTO规则相衔接的法律制度是对立法工作的要求;进入21世纪以来,围绕社会主义现代化建设,统筹推进“五位一体”整体布局、协调推进“四个全面”战略布局,是对立法工作的要求。中国特色社会主义进入新时代,立法工作要紧紧围绕人民对美好生活的向往,满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境、文化、旅游等更高层次的需求。
    不同地域的自然地理环境、经济社会发展对地方立法有不同的要求。东北黑土地保护、京津冀大气污染治理、长三角一体化发展、海南红树林保护、黄土高原水土保持、多民族地区加强民族团结等均对相关行政区域的立法工作提出了相应要求。
    立法者要扎实细致做好调查研究工作,准确把握不同时期、不同地域经济社会发展需要,研判立法需求,区分轻重缓急,突出重点,使每一项立法都符合客观实际要求。
    二是科学合理地规定国家机关的权力与责任,公民、法人和其他组织的权利与义务。“二战”结束以来,行政权在世界各国普遍出现膨胀和扩张的趋势,反映在立法领域,立法权的行政主导色彩较为明显。在我国,尽管党的十八大以来强调发挥人大对立法的主导作用,但国家立法对国务院及其所属部门起草法律草案的依赖短时间内依然存在;在地方,绝大多数地方性法规也都是由地方政府及其部门起草的。这种立法模式的一大弊端是容易滋生政府部门争权诿责、侵害公民合法权益的问题,向社会传递“立法就是政府管老百姓”的错误认知。
    法治建设的重要环节是实现国家权力实施的法治化,避免行政部门争权诿责。在规定国家机关的权力和职责时,要坚持两者相统一的原则,既不能通过立法使行政部门利益法制化,也要赋予其必要的权力,满足社会治理的需要。在规定公民、法人和其他组织的权利义务时,应遵守宪法有关公民基本权利和义务的规定,法律既是保障公民权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范;对宪法规定的公民基本权利,法律法规规章及其他规范性文件不得任意加以限制和剥夺。
    三是遵循立法自身规律。立法既是一项重要的政治活动,也是一门难度较大的技术性工作,有其自身的活动规律。搞立法就是搞科学,科学研究要揭示和把握事物发展的内在规律。因此,科学立法要求立法者应遵循和把握立法活动自身规律。遵循立法活动规律,要注意以下三个方面。
    首先,把握好坚持党领导立法与发挥人大在立法中的主导作用的关系。2016年党中央发布关于加强党领导立法工作的意见。提出了党领导立法工作的指导思想和基本原则,即坚持主要实行政治领导、坚持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。明确提出党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行,不允许随意干预甚至替代立法活动。明确要求支持和保证立法机关充分行使立法权,重视发挥立法机关在立法工作中的主体作用。要求党委领导班子成员要学习掌握立法基本知识和程序,勇于在实践中深化对立法工作规律的认识,增强领导立法工作的本领。
    其次,有选择地从中国传统法治经验和国外法治经验中汲取营养。法律是经验的积累,在制定法律过程中,还应该注重吸收中国传统法治经验和国外法治经验中的合理元素。中国古代法制崇尚礼法合治。“德礼为政教之本,刑罚为政教之用。德礼为本,刑罚为用,反映了道德义务与法律义务的统一。道德法律化,使道德获得了强制性的保障,而法律道德化,既减少了推行法律的阻力,也增强了法律的稳定性和权威性。”这些观点在今天对立法工作仍具有启发意义。此外,在人类社会发展进程中,各国均会遇到公司治理、环境污染、食品药品安全、反不正当竞争等问题,其中某些问题是价值中立的,具有普遍性,解决此类问题的方法也有一定的普适性。法治“先发”国家的成功治理经验可以为我们解决这些问题提供有益借鉴。因此,在立法过程中,应有海纳百川的心态、放眼全球的视野,对国外的先进立法经验,有选择地汲取、消化,为我所用。
    最后,遵循立法技术规范。遵循立法技术规范是遵循立法自身活动规律的必然要求。立法技术规范包括结构规范、语言规范、修改规范、废止规范、解释规范、授权立法规范、法典编纂规范等。立法技术规范科学与否对立法质量有直接重大影响。如果法律条文表述含糊不清、模棱两可,则适用者必然会进退失据、不知所从。立法语言规范要求法律条文表述应力求准确、严谨,实现法律用语的标准统一;应简洁、平易,避免内容和表述上的重复;应使用法言法语,避免照抄照搬政策(文件)。
    (二)民主立法的内涵和基本要求
    2000年立法法第五条规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。2015年修订立法法时增加了“坚持立法公开”的内容。民主立法主要通过以下方式实现:一方面,通过民主选举各级人大代表,由人大代表组成人大及其常委会集体行使立法权,人大代表在参与立法活动时,反映人民的意见和要求;另一方面,立法机关在立法活动中,拓宽公民有序参与立法的途径,广泛听取人民群众意见。民主立法有三点基本要求。
    一是立法应当体现人民意志。“立法者应以公共利益为目标,最大范围的功利应成为他一切思考的基础。”我国宪法规定了国家性质即人民民主专政的社会主义国家,在社会主义制度下,法治必须为人民群众当家作主、管理国家和社会各项事务服务,必须真正反映广大人民群众的共同意志和利益,这是立法工作的出发点和落脚点。
    二是坚持立法公开。公开是法治的基本原则,“刑不可知,则威不可测。”在现代法治国家,不仅立法领域要求公开,行政执法、司法领域,均以公开为原则、以不公开为例外。实现民主立法,应当确保利益相关方充分获得立法信息,知晓立法过程,了解立法进度。立法公开是衡量一个国家立法民主化程度的重要标尺。
    首先,立法公开便于人民行使监督权。立法权源于人民,立法机关制定的法律要体现和反映人民意志,就必须要对人民负责,受人民监督。没有立法公开,就没有立法监督。其次,立法公开有利于弥补代议制立法的缺点。代议制民主的特点是效率高、专业性强,但存在反映民意不够充分的缺点,立法公开为公众直接参与和行使立法权打开了一扇门,保障了人民对立法过程和内容的知情权。最后,立法公开是程序公正的应有之义。立法是利益的初次分配,应确保利益各方机会均等、充分博弈,立法公开不足,必然导致各利益相关方参与不够,就会出现信息垄断者在立法过程中舞弊和徇私,立法的公正性就难以保证。因此,应坚持立法公开,加大公开力度,将立法公开贯彻到立法的全过程及各方面,立项、起草、审议、通过前评估、通过后评估、法规清理、备案审查等各个环节都应最大限度地向社会公开,关涉国家秘密等不宜公开的事项除外。
    三是扩大公众有序参与。立法是国家重要的政治活动,公众参与立法是公民政治参与的重要组成部分,对健全民主政治、提高立法质量、推进法律实施有重要作用。
    公众有序参与立法要求立法机关根据不同立法环节的需求和目的,选用合理的参与形式,比如,法律草案向社会公开征求意见、立法中涉及重大利益调整需召开专家论证会、听证会、立法咨询、立法座谈、立法论证、问卷调查、公民旁听等。同时要细化参与程序,包括参与主体选定,参与期限,议事规则,意见收集、整理和分析,意见采纳与反馈,组织保障等。这其中每一个环节都涉及更为复杂的多元考虑,比如在选定参与主体时,要考虑代表的充分性、处理复杂信息的能力、理解议事规则并进行合理分析判断的能力、理性作出决策的能力等。
    党的十八届三中、四中全会提出要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制,把公开原则贯穿立法全过程。2015年修改立法法,对立法发扬民主、保障人民通过多种途径参与立法作了几个方面的补充和修改,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见、书面征求意见的制度,增加吸收专家起草法律草案的规定,发挥人大代表参与起草和修改法律的作用,健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。
    (三)依法立法的内涵和基本要求
    依法立法的核心要义在于,立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。我国是单一制的社会主义国家,地域辽阔,人口众多,各地政治、经济、文化发展很不平衡,在制定法律、行政法规、地方性法规时,要从国家整体利益出发,防止通过立法实行地方保护主义、妨碍公平竞争。
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