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作者：公共数据开放联合课题组著

出版社：社会科学文献出版社

出版时间：2020-09-01

书籍编号：30685615

ISBN：9787520171557

正文语种：中文

字数：160165

版次：1

所属分类：社会科学-新闻传播

图书在版编目（CIP）数据

数据开放浪潮/公共数据开放联合课题组著.--北京：社会科学文献出版社，2020.9

（大数据发展丛书）

ISBN 978-7-5201-7155-7

Ⅰ.①数… Ⅱ.①公… Ⅲ.①数据共享-研究 Ⅳ.①G253

中国版本图书馆CIP数据核字（2020）第169071号

大数据发展丛书

数据开放浪潮

著者/公共数据开放联合课题组

出版人/谢寿光

组稿编辑/邓泳红

责任编辑/宋静

出版/社会科学文献出版社·皮书出版分社（010）59367127

地址：北京市北三环中路甲29号院华龙大厦 邮编：100029

网址：www.ssap.com.cn

发行/市场营销中心（010）59367081 59367083

印装/三河市尚艺印装有限公司

规格/开本：787mm×1092mm 1/16

印张：19.5 字数：290千字

版次/2020年9月第1版 2020年9月第1次印刷

书号/ISBN 978-7-5201-7155-7

定价/98.00元

本书如有印装质量问题，请与读者服务中心（010-59367028）联系

版权所有 翻印必究

公共数据开放联合课题组

组长

周民 国家公共信用信息中心主任、国家信息中心副主任

副组长

马越男 山东省大数据局局长

于施洋 国家信息中心大数据发展部主任、数字中国研究院院长

陈强 国家信息中心大数据发展部副主任、数字中国研究院副院长

魏颖 国家信息中心大数据发展部副主任、数字中国研究院副院长

肖雪 浪潮集团高级副总裁、浪潮云董事长

王方 浪潮集团副总裁、浪潮云总经理

主要成员

刘枝 国家信息中心大数据发展部数据管理与开放处处长

赵锐 国家信息中心大数据发展部数据管理与开放处工程师

蔡驰宇 国家信息中心大数据发展部数据管理与开放处助理研究员

张勇进 国家信息中心大数据发展部数据管理与开放处高级经济师，副处级

贾一苇 国家信息中心大数据发展部数据管理与开放处副处长

王建冬 国家信息中心大数据发展部规划与应用处处长

陈东 国家信息中心大数据发展部规划与应用处工程师

张峰 浪潮集团数字政府事业本部总经理

王晓斌 浪潮集团数字政府事业本部副总经理

张兆勇 浪潮集团数字政府事业本部数据治理产品部总经理

李志华 浪潮集团数字政府事业本部高级工程师

马福忠 浪潮集团数字政府事业本部方案经理

李长青 浪潮集团数字政府事业本部交付经理

张宏 浪潮集团数字政府事业本部方案经理

郑磊 复旦大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任

刘新萍 上海理工大学管理学院讲师、复旦大学数字与移动治理实验室执行副主任

吕文增 复旦大学数字与移动治理实验室研究员

王翔 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生、数字与移动治理实验室研究员

王志永 中国信息协会数字治理专业委员会副会长

刘冬梅 交通运输部公路科学研究院智能交通中心大数据与城市交通研究室研究员

唐建国 北京市经济和信息化局处长

裘薇 上海市经济和信息化委员会处长

杨峰 山东省大数据局处长

都海明 山东省大数据局副处长

江雷 贵州省大数据发展管理局处长

杨枫 深圳市政务数据管理局处长

齐砚伟 济南市大数据局处长

序一

当今世界，伴随着新一轮技术革命和产业变革，数字经济被赋予了更丰富的内涵，深度融入人工智能、工业互联网、物联网、云计算、大数据等各种新技术，催生出诸如车联网、远程医疗、电子商务等各种新的应用场景、新的商业模式，成为社会数字经济和各行各业转型升级的新引擎，也深刻改变着全球的经济格局、利益格局和安全格局。世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面进行前瞻性布局。我国正处在产业数字化、数字产业化快速发展的历史进程，大数据是经济数字化发展的新阶段。

近年来，党中央、国务院高度重视大数据产业发展，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以促进大数据和实体经济深度融合为重点，不断夯实基础设施、强化技术攻关能力、完善发展环境、加强国际合作，我国大数据产业发展取得了突飞猛进的巨大成就。特别是2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据作为一种新型生产要素写入政策文件，是要充分发挥数据这一新型要素对其他要素效率的倍增作用，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。

2020年是特殊的一年，新冠肺炎疫情肆虐，扰乱了我们正常的生活工作秩序。在党中央和国务院的领导下，我国各级政府开放了以疫情数据为代表的一大批公共数据，开创了数据要素驱动、群策群防群治的中国特色疫情防控新局面。这一年来，我国的数据开放事业迈出了坚实的步伐，依靠数据开放，创新驱动，不断催生新产业、新业态、新模式，中国数据开放将进入发展的快车道。

国家信息中心始终坚持以先进信息技术为手段，以信息资源开发为核心，以服务科学决策为使命，按照党中央、国务院和国家发展改革委决策部署，积极贯彻落实国家大数据发展战略。本书的策划出版，正是国家信息中心数字中国研究院，以数据为纽带，通过整合内外部资源，汇聚产学研各界优势，围绕数据开放、数字经济发展、数据要素市场构建、数据生态建设等方面开展研究的核心成果之一，相信将为各级政府和社会各界开展数据开放工作提供有益借鉴。

开放之树成林，数据之林常青。希望社会各界积极加入数据开放行动中来，相互合作，共同推动更大范围、更多领域、更高层次的数据开放，为政府治理助力，为数字经济赋能，为数字中国添彩。

汪玉凯

2020年9月于北京

序二

当今世界，以云计算、大数据、人工智能、区块链为代表的新一代信息技术不断取得突破，数字经济蓬勃发展，深刻改变着人类的生产生活方式，对各国社会发展、全球治理体系、人类文明进程影响深远，全球已进入数字经济发展的新时代。大数据资源也成为驱动经济转型发展、服务民生建设、创新社会治理模式的核心要素，是培育新经济、新动能的沃土。

放眼全球，数据开放已成为共同趋势。美国2009年最先建立政府数据门户网站，之后英国、加拿大、巴西、澳大利亚、新西兰等国家也相继建立网站进行数据开放，全球掀起了数据开放热潮。

加快推进数据开放是党中央、国务院部署的重要改革任务。党的十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理和数据等生产要素按贡献参与分配的机制”，首次将“数据”增列为生产要素，成为最具时代特征的重要变化，为各地推进数据开放工作指明了方向。国家也印发了一系列政策文件，在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，要求加快推进政府数据开放平台建设，培育数据要素市场，提升社会数据资源价值，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，促进经济数字化转型升级，并在短时间内取得了一定成效。

相比数据开放起步较早的国家，我国数据开放工作总体上还处于发展的初级阶段，数据开放生态体系尚未形成，各地在推进数据开放过程中仍面临诸多挑战和问题。国家信息中心作为国家电子政务建设的主要规划者、引领者和建设者，一直致力于贯彻落实国家大数据战略，在数据资源汇聚、数据共享开放和数字经济发展方面取得了诸多成绩。本次由国家信息中心联合有关院校、企业、地方数据开放主管部门共同编写本书，收录了众多在数据开放领域的专家、学者的智慧以及各地政府的探索实践。本书既对数据开放理论体系进行了系统性阐述，又对在国内落地推动的关键点及难点进行了分析总结。我认为，本书的出版对各级政府开展数据开放工作具有极高的参考价值，必将极大地推动我国政府数据开放的相关工作。

“一花独放不是春，百花齐放香满园。”数据开放已成大势所趋，我国数据开放生态体系建设需要集众智、聚合力共同推动，希望社会各界积极加入公共数据开放行动中，为我国数字经济发展汇聚新动能。

孙丕恕

2020年9月

第一部分 基础篇

第一章 数据开放的源起

数据开放是我国大数据战略的重要组成部分，是中央全面深化改革领导小组审议通过的改革任务之一。随着信息化的不断发展，各政府及公共企事业单位在依法履职和生产经营过程中积累了大量的、丰富的数据资源，政府及公众企事业单位一直致力于利用这些数据资源来提升自身治理和服务能力。随着开源思维和开放理念的普及、数据创新意识的提高，社会公众对于开放数据的需求不断增强，希望获得政府和公共企事业单位更丰富、更及时、具有高价值度的数据。在内部的正向推动和外部需求的反向倒逼下，数据开放运动在全球范围内不断兴起，数据开放已成为当今世界各国的共同趋势。

第一节 认识公共数据开放

按照当前普遍的共识，公共数据是指各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的企事业单位在依法履职过程中采集和产生的各类数据资源。公共数据开放是指公共管理和服务机构面向自然人、法人和其他组织提供可机器读取、可利用、具有原始性的公共数据，供其开发利用的一种公共服务。

早期大家对数据开放的认识还只限于政府数据开放，认为开放数据指的是政府部门在依法履职过程中产生和管理的，以一定形式记录、保存的数据资源。随着数据开放运动的不断深入，大家逐渐认识到，可开放的数据不只是政府的开放数据，还包括公共企事业单位的开放数据，例如水、电、气、暖等主要公共服务数据，公共财政支持的企业的数据以及掌握在其他企业手中具有重大公共利益的数据。这些公共数据理应都向社会开放。2017年2月中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》中对公共信息资源进行了明确定义：“公共信息资源是政务部门和公共企事业单位在依法履职或生产经营活动中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源。利用互联网将具有原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集向社会公开。”这里的公共信息资源所指的就是公共数据。

相对于信息公开的知情权，数据开放更强调数据的利用权。信息公开与数据开放有不同的要求。数据开放相对于信息公开在对数据的要求上更进一层。

一 数据开放更侧重于让人民更方便地获得和利用数据

信息公开的目的是满足公众对政府的“知情权”，面向的对象是全社会，要让普通民众都了解政府的政策，促进政府数据公开透明。数据开放的目的是实现社会公众对数据的“使用权”，主要面向的对象是数据分析师和数据爱好者，让这些掌握数据分析方法的人员可以获取数据包或者数据接口，能够制作分析图表、运行分析模型或者开发应用产品，促进数据产业发展。

二 数据开放更侧重于一手的、原始的、可机器读取的数据

信息公开的主体是政府。所公开的信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的、以一定形式记录和保存的信息。而数据开放的主体既可以是政府，也可以是公共企事业单位。数据开放倡导的是面向最底层的深层次的开放，倡导一手的、原始的、可机器读取的数据，并提供多种格式以满足不同类型用户的需求，主要体现为CSV、XLS、XLM等格式的数据包或者接口服务。信息资源开放也是数据开放的一种形式，主要体现为JPEG、MPG等格式的文件。

三 数据开放更侧重于数据在更大的范围发挥价值

通过将公共数据开放给社会，由企业、科研院所、社会团体等组织和个人根据自身的需求进行挖掘和利用，有助于开发新产品、研究新技术、创造新模式、提供新服务，从而推动“大众创业、万众创新”。不同的数据使用者对于同一数据的使用方法不同，从而能开发出数据在不同维度上的价值，其效率与效益会大大超出原有的模式，有助于充分释放数据的红利。

第二节 数据开放的学术起源

根据目前可查到的学术资料，数据开放的学术起源最早可追溯到2006年3月，当时英国《卫报》发表了题为《把皇冠上的明珠还给我们》的文章，其中有这样一段话：“我们纳税资助了政府部门去采集公共数据，但我们如果想要获取政府数据却需要再次付费，应该让这些数据免费开放，才能推动创新”，首次提出政府应该将采集的公共数据向社会开放，这可以被视为对数据开放的首次诉求，也拉开了全球数据开放的浪潮。

2007年12月，30位开放数据倡导者聚集在美国的加利福尼亚州，通过两天的会议，他们制定发布了开放公共数据的8项基本原则，如表1-1所示。

表1-1 开放公共数据的八项基本原则

表1-1 开放公共数据的八项基本原则-续表

2010年，万维网的发明人、语义网和关联数据的创建者和倡导者蒂姆·伯纳斯·李提出了一个开放数据五星评价标准（见图1-1）：一星是指基于开放授权在网络上开放数据，用户可以查看、搜索、存储和修改数据，还可以与任何人分享这些数据，但对数据格式不做要求，可能采用PDF、JPEG等格式；二星是指以可机读、结构化格式开放数据，例如EXCEL电子表格的形式，但不包括表格的图像扫描件；三星是指在满足二星标准的基础上，以非专属开放格式开放数据，如采用CSV格式而不是EXCEL格式，使用户不需要使用专属的、付费的软件就可以分析数据；四星是指在满足以上要求的基础上，采用W3C开放标准的数据（如RDF和SPARQL格式），为每一个数据集设置固定的URL链接，便于使用者发现和链接到数据集的具体位置；五星是指在满足以上要求的基础上，借助W3C标准和关联数据原则，使数据之间实现关联，提供数据的背景。

图1-1 开放数据五星评价标准（5 Star Rating Scheme）

自2014年起，《联合国电子政务调查报告》将开放政府数据纳入评估范围并指出，“开放政府数据能从根本上提高资源的使用率，改善公共服务”。联合国提出“只要不牵涉存在争议的隐私问题以及国家安全问题，所有政府数据都可以开放”。开放数据从此作为国际组织评判各国电子政务发展水平的重要参考指标。

第三节 数据开放的实践起源

2009年1月，奥巴马政府签署发布《透明和开放政府》备忘录，要求建立透明、参与、合作的政府，该备忘录拉开了美国政府数据开放的大幕。同年12月，美国总统办公室、管理与预算办公室联合发布《开放政府指令》，要求联邦行政部门和机构采取切实的行动来落实总统备忘录中确立的“透明”、“参与”和“合作”三大基本原则。

2009年5月21日，美国联邦政府数据开放网站（Data.gov）上线运行，成为世界上第一个国家级政府数据开放网站。美国政府要求各部门在60天内公布开放数据计划，并把首批开放数据上传到Data.gov网站，第一批开放的数据只有11个政府机构提供的76项数据集，这些数据集分到多个用户关注的领域，用户可以通过自由检索或者点击网站首页提供的分类主题查找相关的数据集。Data.gov上的数据集不仅来自联邦政府机构，也聚集了诸多地方政府数据门户的数据集。经过10多年的发展，截至2020年4月，开放的数据集由最初的76个增加至20余万个，涵盖农业、气候、教育、能源等14个主题，数据开放的成效也不断显现。

美国联邦政府数据开放网站上线之后，多个州政府也陆续建立了各自的数据开放平台。2012

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