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推荐语：全面解析国土空间规划体系下的自然保护地空间重构，助力生态文明建设

作者：高黑,吴佳雨,唐乐乐、

出版社：化学工业出版社

出版时间：2020-05-01

书籍编号：30618030

ISBN：9787122363619

正文语种：中文

字数：124544

版次：

所属分类：教材教辅-建筑类

版权页

书名：自然保护地体系空间重构：政策背景、技术方法与规划实践

作者：高黑等著

CIP号：第037198号

ISBN：978-7-122-36361-9

责任编辑：王　斌　毕小山

出版发行：化学工业出版社（北京市东城区青年湖南街13号 100011）

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编写人员

编写人员名单：高　黑　吴佳雨　唐乐乐

　　　　　　　李伟强　陈云文　王　龙　

前言

党的十八大以来，生态文明建设作为一项重要内容，以其独特的战略地位，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设共同构成中国特色社会主义五位一体的总体布局。在国土空间规划背景下，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态文明建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。

在这一全新的时代背景之下，如何契合国土空间规划、国家公园体制改革等国家宏观政策的指引，构建科学合理的自然保护地体系，同时建立规范高效的管理体制，从而使不同类型的自然保护地能够实现相互协调与可持续发展，成为当下亟待解决的重要问题。为此，浙江大学建筑设计研究院与浙江大学园林研究所展开通力合作，充分发挥专业实践与学科研究的综合优势，以人与自然的和谐发展作为基本立足点，充分考虑保护与发展之间的平衡，从全域层面进行自然保护地的系统研究，进而提出基于平衡理念与空间大数据分析技术支撑的自然保护地体系空间重构方法，并以浙江省江山市的自然保护地为具体对象展开严谨的规划实践研究，为其描绘未来的发展蓝图。

作为浙江省自然保护地整合的试点之一，江山市目前共有六处自然保护地，在级别上包含两处国家级自然保护地与四处省级自然保护地，在类别上则涵盖自然保护区、风景名胜区、地质公园等多种类型。本书将以国家宏观政策为前提，以风景综合价值为重要依托，以数据分析为技术支撑，通过自然保护地边界优化整合与分级、分类管控，构建江山市域范围内的自然保护地体系，着重解决现有自然保护地在范围重叠、管理重复、权属不明等方面的问题。

本书一方面结合了理论模型与规划实践，提供了一条从国家自然保护地政策到技术体系的可行途径；另一方面致力于探索大地景观规划的一种实践研究范式，从而做到真正意义上的产学研相结合。书中的研究成果得到了浙江省林业局、江山市林业局的各位专家以及业界同仁们的认可，其不仅可以作为江山市未来自然保护地规划编制的纲领性文献，亦提出一套具有一定普适意义的模式与方法，可为其他地域自然保护地体系的构建提供适当的参考与借鉴。

高黑

2019年12月

第1章　政策背景

1.1　全国生态文明体制改革的时代背景

随着我国的发展进入新的历史阶段，坚持人与自然和谐共生的绿色发展、高质量发展成为基本方略，重构现代化的国土空间治理体系成为新时代国家治理的客观要求，而生态文明建设与体制改革则是国土空间治理体系重构的重要驱动与突破口。生态文明体制改革旨在通过一系列体制机制改革，健全和完善自然资源、生态和环境的保护制度，并以此为关键抓手，完善国土空间开发保护制度的建设，理顺国土空间开发、利用、保护、修复、整治的总体秩序，最终推动清晰的、现代化的国土空间治理体系构建（表1.1）。

表1.1　与自然保护地体系建设相关的政策文件梳理

在我国生态文明体制的改革中，重新构建以国家公园为主体的自然保护地体系作为其中的关键环节被提出。《生态文明体制改革总体方案》指出：“建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。”进而《建立国家公园体制总体方案》发布，标志着我国以国家公园为主体的自然保护地体系制度建设大幅度推进。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。《指导意见》提出：“到2020年，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。到2035年，显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力，自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。自然保护地占陆域国土面积18%以上。”

重塑以国家公园为主体的自然保护地体系是我国生态文明体制建设中的重要探索，其根本目的在于以其为抓手和契机破除造成目前自然保护地治理困境的各种机制体制弊端，重新实现以山水林田湖草作为生命共同体的系统保护。《生态文明体制改革总体方案》提出：“按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。”以国家公园为主体的自然保护地体系作为一种针对特殊区域统筹治理的实验和模板，将为我国国土空间开发保护体系建设中的深层次问题提供解决思路。

首先，从治理客体角度来看，国家公园体系的建立试图理顺各类自然生态与文化景观资源体系，打破以往要素间分割与地域间分割的条块管理模式，重新从要素的系统整体性与多要素的耦合协同性的维度出发，对空间治理的地域单元进行重新定义，建立一种跨越条块的统筹治理的特殊保护区域。《建立国家公园体制总体方案》中明确指出，国家公园应“保护具有国家代表性的大面积自然生态系统”，选址布局应着力突出自然生态系统的原真性和完整性，“确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性”。

其次，从治理主体角度来看，国家公园体系的建立试图理顺当前各管理和权益主体间错综复杂的权责关系。与治理客体的尺度和地域重组相匹配的是治理主体的事权重构，后者是支撑前者运行的内在机制。由此可知，保护地运营中的事权与财权面临着中央与地方之间的博弈及合理分割问题，而在管理体系方面则面临属地管理与部门管理、专业性管理与综合性管理之间的关系如何处理的问题。以上问题都将直接影响保护地的管理机制能否有效运行。

1.2　新时代国土空间规划体系建设的关键时期

国土空间规划和自然保护地体系建设都是目前中国生态文明体制建设中的重要任务。二者当前都处于改革的关键时期，需要对既往的体系框架进行重新梳理，对相关部门的权责进行整合重组，对已有的技术标准进行衔接，并提出新体制顶层设计的方案（赵智聪等，2019）。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出，建设国土空间规划的五级（国省市县乡）三类（总体规划、专项规划、详细规划）体系。该文件明确了自然保护地专项规划在国土空间规划中的基本定位，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批，如图1-1所示。《若干意见》要求，对以国家公园为主体的自然保护地实行特殊保护制度，因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。根据《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），省级国土空间规划审查要点包含体现地方特色的自然保护地体系建设，同时在国务院审批的市级国土空间总体规划的审查要点中，要求对自然保护地体系建设的内容进行深化。

图1.1　自然保护地体系规划在国土空间规划中的定位

在编制目标方面，自然保护地专项规划作为国土空间规划体系中以“实现自然保护为首要目标的专项规划”，其“在技术路径上需要满足的基本条件之一是能够以自然保护为目标划定最需要保护的国土空间”（赵智聪等，2019），从而解决国土空间规划体系中由于双评价体系不完善或地方评估精度不足而造成的重要保护地缺失问题。

在编制层级方面，自然保护专项地规划在与不同层级的国土空间规划的衔接过程中，应满足不同尺度空间管制的要求。国家级与省级的宏观规划将对自然保护地的整体布局体系提出要求，并协调国家重大交通能源等基础设施、永久基本农田、城镇开发边界等与自然保护地布局的冲突；而在市县级规划中，则需对自然保护地的四至边界进行具体划定，对相应的用地图斑和关键指标进行具体的空间落位，并提出不同类型分区的空间管制规则。因此，自然保护地专项规划既是对国家和省级自然保护地体系总体布局的落实，又是对市县级国土空间规划中底线型生态空间划定与用途管制制度的有力支撑。

在编制时序方面，自然保护地专项规划是国家和省级国土空间规划编制的重要前置规划，是为了在宏观层面保障国家生态安全底线，优先从全局性的视角保护重要自然生态系统的完整性和原真性。自然保护地体系建设的内容应在国土空间规划体系中充分反映，并作为约束和协调城镇建设、基础设施布局、农业生产活动的有效依据；而自然保护地专项规划需与市县层面的国土空间规划编制协同进行，综合考虑自然生态保护价值、保护地设置成本、用地现状类型与权属情况、当地城乡社区居民权益等因素，进行综合协调与精细化管控。

在成果校验方面，自然保护地体系建设与国土空间规划体系之间以国土空间规划“一张图”的形式进行衔接联动并实现精细化管理。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，“相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及‘一张图’的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划‘一张图’上”，与国土空间规划进行联动管理。根据《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕38号），各级各类国土空间规划编制及其生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、自然保护地和历史文化保护范围的划定等内容均须与一张底图对应，一张底图应随年度国土利用变更调查、补充调查等工作及时更新。

1.3　自然保护地专项规划的核心问题

自然保护地专项规划与国土空间规划的衔接中最核心的问题即为对“三线”的协调衔接。自然保护地空间布局是生态红线等国土空间规划体系中重要管控底线划定的关键依据。科学合理、边界清晰的自然保护地空间布局对城镇、农业、生态三类空间的有序布局与“三线”的科学划定具有重要意义。

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确：“开展自然保护地勘界定标并建立矢量数据库，与生态保护红线衔接。”《生态保护红线划定指南》要求，在生态红线划定的过程中，需要与自然保护地进行叠加校验，确保生态红线划定范围涵盖国家级和省级禁止开发的区域以及其他有必要严格保护的各类保护地。

其中，国家级和省级禁止开发的区域具体包括：国家公园、自然保护区、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区、地质公园的地质遗迹保护区、世界自然遗产的核心区和缓冲区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区、饮用水水源地的一级保护区、水产种质资源保护区的核心区，以及其他类型禁止开发区的核心保护区域。

其他有必要严格保护的各类保护地指，除上述禁止开发的区域以外，各地结合实际情况，根据生态功能重要性，将有必要实施严格保护的各类保护地纳入生态保护红线范围，主要涵盖：极小种群物种分布的栖息地、国家一级公益林、重要湿地（含滨海湿地）、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。

在调整确定生态保护红线最终边界时，也需重点参考自然保护区、风景名胜区等各类自然保护地的边界。根据自然资源部、生态环境部印发的生态保护红线评估工作方案、生态保护红线调整和管控要求，评估自然保护地内与生态保护红线管控要求存在冲突的区域，调整优化后全部划入生态保护红线。

由于我国自然保护地体系建设长期存在自主申报、多头管理、抢救式保护的情况，保护地空间范围可能与城乡建设、永久基本农田存在大量交叠，遗留历史问题较多，因而保护地布局优化也需着重关注与城镇开发边界、

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