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书名：理解中国治理pdf/doc/txt格式电子书下载
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作者：周望著
出版社：天津人民出版社
出版时间：2019-12-01
书籍编号：30615843
ISBN：9787201158082
正文语种：中文
字数：206189
版次：1
所属分类：政治军事-中国政治
谨将此“中国治理”的“南开之声”
献给
新中国成立70周年
南开大学建校100周年
引言 中国治理中的技术性机制
作为全面深化改革设定并为之努力的总目标，推进国家治理现代化是治理者和研究者都很关注的重大议题。现代、精良且有效的治理，需要众多因素汇集并一齐发挥“综合作用”才能达成，包括体系、理论、策略、技术、能力、时机等。就技术层面而言，在中国丰富的治理实践中，一系列持续性长、遍及性广、活跃度高的技术性治理机制，已成为助推国家治理现代化进程的常用工具。这些技术性治理机制“穿插于”各个制度子系统之间，相对独立地施展功能，各自有着特定的运行逻辑及优势，灵活、机动地配合治理体系中的其他要素共同发挥作用。
基于持续性、遍及性、重要程度等指标，本书选择“领导小组、试点、督察、创城、网格、学习”这六项技术性治理机制为主要研究对象，就它们的现实概况、运行特点等关键议题展开梳理与解析。期望通过这些工作，可以使得各界人士，对于“领导小组、试点、督察、创城、网格、学习”这六项技术性治理机制，能够形成一个直观、到位的了解和认知。
1．领导小组
领导小组是对广泛存在的领导小组、协调小组、工作小组、委员会、联席会议等议事性、协调性工作机构和机制的总称。
2．试点
试点是对各种主题的试点项目、各种类型的试验区等政策测试与创新机制的总称。
3．督察
督察是中央对地方、上级对下级就重大决策、重要文件、重要工作的部署贯彻落实情况所开展的督促、监督、检查等活动的总称。
4．创城
创城是对各式各样城市创建活动的总称，具体是指城市朝着一个明确、专门化的发展目标和定位，在限定的时间周期内，按照较为具体的标准，广泛汇集人财物等相关资源，在城市建设、城市管理中的若干领域所开展的一系列优化与提升活动。
5．网格
网格，即“网格化管理”，具体是指依托统一的城市管理及数字化平台，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将城市管理辖区按照一定标准划分为若干网格状单元，通过加强对单元网格内部件和事件的巡查，对每一网格实施动态、全方位管理。
6．学习
学习，即中国共产党和中国政府对世情、国情、党情的各种学习活动及行为，具体包括学习域外治理理论和实践、学习历史治理经验、学习各种现实议题的最新动态、学习党的各种理论和方法等。
这些技术性治理机制受自身存在状态的影响，在实践活动中的作用方式具有以下一些特点：其一，依附性。这些技术性治理机制本身难以通过有效的渠道独立完成相关任务，而是需要从正式制度中“抽调”出相关的要素，并对其进行“重新组合”，接着再按照新的方式进行运转。其二，灵活性。这些技术性治理机制并非法定制度的组成部分，在法律法规中并无约束性的规定，较少受到成文规则的约束，没有那么多固定的原则或程序需要遵守，在开展实际活动时虽也有一定的工作步骤，但无须时时刻刻严格地遵循，运作过程的灵活性较为突出，在必要的时候常常突破相关的条条框框。其三，隐匿性。这些技术性治理机制毕竟不属于正式制度，并不彰显于整个治理体系的外层，它们隐藏于正式制度框架之中，相关的功能分布于体系中各个层面和单元，由一系列“无形而有力”的精巧治理方式构成。
在庞大的国家治理体系、丰富的国家治理实践中，关键的技术性治理机制当然不止“领导小组、试点、督察、创城、网格、学习”这六项。本书对它们的择取，是对活动频度、篇幅限制等客观因素，以及研究偏好、前期积累等主观因素进行综合考虑后的结果。在未来的研究阶段中，显然有必要保持与时俱进的更新。这既是一项需要持续投入的基础性工作，亦是一个极具学术价值的机遇与挑战。
领导小组
领导小组，是对广泛存在的各级各类领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等议事性、协调性工作机构和机制的总称。作为中国本土贡献出的特定名词和特有话语，“领导小组”以其广泛的存在、丰富的功能和鲜明的特质，构成了中国国家治理体系中的一个重要板块。现实中各项重大改革的启动、各种重要政策的推进，都伴随着一批新的“领导小组”的成立，并在这些“领导小组”的主导下进行。“领导小组”的具体名称、人员构成，可以反映出政策事项在整个治理议程设置中的重要程度和优先性。正因如此，中外研究界、实务界已普遍将“领导小组”作为观测中国治理动态的关键坐标。
一、现状概览
在中国国家治理体系的实际运转过程中，能够经常看到冠以各种名称的“领导小组”，这些小组数量众多、活动频繁。但是无论是在中国共产党组织机构图还是中国政府组织机构图中，都难以见到“领导小组”的“身影”，它们既不进入正式的党政组织机构名录，其人员构成、具体运作情况也很少正式公开。“领导小组”在现实中的活跃度与其存在方式上的隐蔽性，显然形成了一种特殊的反差。
基于持续性、遍及性、重要程度等指标，这里主要介绍中央领导小组、国务院议事协调机构的基本现状。
党的十八大以来，“领导小组”尤其是中央领导小组、国务院议事协调机构发生了较大的变化。这些调整和优化既包括全新“领导小组”的成立、部分“领导小组”的撤并更名，还包括“领导小组”在运行方式上的转变和更新。可以说，在一系列新思路的指导下，“领导小组”进入了发展演化的一个新时代。
伴随着全面深化改革事业的启动，“领导小组”在新时期，以新的形式发挥作用。为完成重大战略性任务、有效推进各项重大改革，一批新的中央领导领导小组、国务院议事协调机构陆续成立并开始运转。
党的十九大尤其是十九届三中全会之后，中共中央对“领导小组”进行了改革开放以来最大规模的一次调整及优化。在新的思路指导下，一批新的“领导小组”成立并开始运行，原有若干“领导小组”得到了新改组。以此为起点，“领导小组”在中国国家治理体系和治理实践中的定位和作用，已经全面进入一个新的发展时期。
具体而言，现阶段中央领导小组的主要特征是：由过去的“系统—领导小组”这一组成结构，逐步向“跨系统领导小组—系统—领导小组”这一组成结构转变（见表1.1）。
表1.1 “中央领导小组”基本概况
资料来源：作者根据有关于“中央领导小组”的各种公开新闻报道整理而成。
在目前中央政府层面的议事协调机构中，一部分是被直接归入了国务院议事协调机构行列，另一部分则不是。在2008年的国务院机构调整之后，国务院正式公布的议事协调机构共有30个，其中名称为“领导小组”的有8个，“委员会”的有18个，“指挥部”的有3个，“办公室”的1个（见表1.2）。
表1.2 国务院议事协调机构概况
资料来源：作者根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号）和2018年党和国家机构改革方案等资料，以及公开新闻报道整理而成。
二、运行特点
在治理实践中，“领导小组”普遍形成了“中轴依附”这一组织架构及“虚实相依”的存在方式，并在此基础上生发出“借力”与“自立”的双重运行逻辑，进而在这一逻辑下分化呈现为比较稳定的四种运行模式。
（一）“中轴依附”的组织架构
本书从“领导小组”的权力和职责分配重心的差异的角度出发，将“领导小组”的结构特点概括为“中轴依附”。中国各种类型的“领导小组”，包括党政两方面的各种“领导小组”，以及作为“阶段性工作机制”的各种“领导小组”等，它们的组织结构都普遍带有这一特点。
这是“中轴依附”的结构框架（见图1.1）。本书在对“领导小组”的各个组成部分在实际运行中的权责分配情况进行考察后认为，在“领导小组”的组织结构中，职能和权力重心主要集中于“领导成员—牵头部门—办事机构”这条线上，它们构成了“领导小组”在实际运行过程中的一条中轴线，而其他组成部门只是“依附”于这条中轴线而开展工作。
图1.1 领导小组的“中轴依附”组织架构
1．“中轴依附”结构的具体内容
（1）领导成员
“领导小组”通常不设置专职的领导，其领导成员都是由常设党政机关的相关领导兼任的。通过采用兼任领导的模式，“领导小组”可以充分运用领导成员原有职务的权力来完成计划所设定的任务，当原有职务不符合完成计划所需要的权力时，还通过正常的组织渠道，在宣布领导成员组成的同时，正式授予领导小组成员必要的“附加权力”。
“领导小组”的正职领导一般是根据党政机关领导的原有业务分工，来出任相关“领导小组”的负责人。就多数情况而言，在中央一级，通常是由一位政治局委员或国务院副总理、国务委员出任“领导小组”的领导正职，个别情况下也可以由相关部委的负责人担任；在地方上，“领导小组”的负责人同样也是根据党政领导的日常分工来确定。“领导小组”的副职领导则有多种情况。党的方面的情况较为简单，基本上是一正一副或一正两副；在政的方面，副职的数量和构成则是视“领导小组”所承担工作的规模和复杂性，以及正职的情况等多种因素而定。如果该“领导小组”的工作非常重要，正职直接由行政首长担任，则副职一般就由对应的相关分管副职出任，通常就只有1至2人；如果“领导小组”的正职已经是常设机构的相关分管副职，则副职多由主要涉及的几个部门的代表出任，一般达4至7人。
“领导小组”采用高密度集合型的政治权力结构，充分“借用”高层级领导的原有权力，这一独特的领导构成和权力来源方式造就了“领导小组”不同于一般性常设机构的巨大权威性。虽然对“领导小组”的政治级别在制度上没有明确的规定，但它们在实际运行中的影响显然要比其他正式序列机构高出许多。比如中共中央层面的“领导小组”，其实际中的政治地位明显要高于中共中央各部，它们直接向政治局及其常委会负责；国务院的议事协调机构的实际地位也高于各部委，其在与多个部门联合的发文通知中一般都居于首位。地方上的“领导小组”同样如此。这些都与“领导小组”的领导成员的高规格有着直接关联。
（2）组成部门
数量多、涉及面广是“领导小组”在部门构成上的一个显著特点。“领导小组”根据其所担负工作任务的性质和具体内容，本着宽泛的原则，尽量将涉及的相关联部门吸纳为成员单位，并且依据各部门原有的政治排序来确定它们在“领导小组”结构中的次序。“领导小组”的非领导成员就是由这些组成部门各派出一名“代表”构成，通常是各个部门内分管相关工作的副职，如果涉及的任务与本部门工作职能的相关性程度较高，也可能直接派出部门的负责人作为代表。
关于这些组成部门在“领导小组”中的具体分工，一般是在各个部门日常工作职能的基础上，结合“领导小组”所承担任务的特点，明确规定有相应的职责分配。由于各个组成部门自身职能安排与“领导小组”的任务指向的结合程度存有差异，彼此之间所承担工作量的大小不尽相同，因此还可以将它们进一步区分为主要部门和一般部门，而这从各个组成部门所派出的代表是否担任“领导小组”的领导副职就可以加以判断。首先，在“领导小组”的结构中存在有几个主要的责任部门，它们与“领导小组”的联系较为紧密，承担着“领导小组”的大部分工作，因此相对于其他部门成员，其重要性更为突出，这些部门的代表通常也就担任着“领导小组”的副职领导，尤其是这几个主要部门中工作任务最重的，通常称为牵头部门或承办部门，其代表一般担任着“领导小组”的第一副职。其余一般性的部门与“领导小组”工作的关联性弱于前者，所担负工作量较小，其派出代表通常就担任“领导小组”的一般成员。
（3）办事机构
“领导小组”的办事机构，主要有以下几种设置模式：绝大多
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