书名：政府购买服务之三元主体关系论辩：以广佛都市圈实践经验为例pdf/doc/txt格式电子书下载

推荐语：社会科学文献出版社荣誉出版

作者：陈永杰,丁瑜,黄思敏

出版社：社会科学文献出版社

出版时间：2020-02-01

书籍编号：30611863

ISBN：9787520160469

正文语种：中文

字数：144088

版次：1

所属分类：政治军事-政治理论

版权信息

书名：政府购买服务之三元主体关系论辩——以广佛都市圈实践经验为例

作者：丁瑜，陈永杰，黄思敏

出版社：社会科学文献出版社

出版时间：2020-02-01

ISBN：9787520160469

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内容摘要

随着政府服务观念转变与相关政策推动，采用政府向社会组织购买公共服务模式的城市不断增多，覆盖的服务类型逐步扩展，服务内容日趋多元化，也出现了很多现实难题。政府向社会组织购买服务在我国出现不到20年，许多地方还缺乏实践经验，难免会走不必要的弯路。在此情况下，总结我国已有实践中的典型案例，为后来者提供借鉴与指导就显得尤为重要。广东省一直走在改革开放的前沿，在公共服务供给的公私合作实践方面也是敢闯敢试，内容、数量与质量上都位于我国前列，而在广东省内，又以广佛都市圈最为突出。广州和佛山两市经济发达，制度完善，敢于尝新，都较早采用了政府购买公共服务的模式，历经十数年发展，在政府购买与社会工作发展方面形成了自身鲜明的特色。

通过对比广州市与佛山市政府向社会组织购买公共服务的实践，我们发现佛山在购买服务方面的尝试更倾向小型化、分领域，也更灵活，它不是直接对广州的经验加以复制，而是基于自己的经济社会发展特征，逐步形成了自己的逻辑，比如更加关注服务使用者，尝试在实践中体现购买者与承接者对使用者需求的重视，重视服务方案设计，评估过程更加扁平、直接，购买者也更尊重承接者的专业性与项目的实际运营需要，在资金投入、过程管理和结果评估方面都有新的构想和实践，以提升服务成效。这种关注使用者的价值导向令佛山的社会服务具有先进的思维，在一定程度上填补了广州的“短板”。两地的经验合一，就对全国其他地方的实践具有很好的参考性。那么，广州在近年的政府购买实践中究竟有何经验教训？佛山的实践有什么特别之处？它的价值会产生什么样的实践导向？它的案例能为我们提供什么经验？有哪些是值得深思的？又有哪些问题需要注意和避免？围绕着这些问题，抱着梳理与反思政府购买公共服务发展经验的目的，我们将在本书中着重探究以下问题：

（1）政府购买公共服务在世界范围内经历了怎样的变迁？背后的理论逻辑为何？

（2）各国、各地区有哪些主要的实践经验？它们各自的特点是什么？

（3）我国的实践又是基于怎样的制度背景与理论基础？我国政府购买公共服务的主要方式是怎样的？有何利弊？

（4）佛山的公共服务供给现状如何？政府购买公共服务的基本状况是怎样的？它的案例标示了怎样的特点，会给我们带来什么启发？

（5）政府购买公共服务中的三元主体应是怎样的关系？在我国的经济社会发展背景下其实践应如何回应这样的关系？

我们首先会为读者勾勒出政府购买公共服务在世界范围内的发展概况，梳理已有研究，呈现国内外政府向社会组织购买服务制度的变迁历程及所依据的理论基础；然后介绍中国香港、美国和英国的经验，尤其是它们如何使不同主体发挥各自作用，最终走向合作共赢；接着阐述三元主体的理论框架，在此基础上以广州的经验为引子，以佛山三个行政区政府购买养老服务的构想与实践为核心，用两地的实践经验对其进行回应，这是本书的重点。

广州的经验回顾令我们看到了购买者、服务承接者与使用者三元主体“牵一发，动全身”的密切关系；佛山的案例是我们反思现阶段实践中三元主体关系存在问题后作出的实证探索与尝试，意在探究三元主体中除了政府作为购买者外另两个主体，即服务承接者，尤其是服务使用者的主体性，探寻购买实践中增强其角色与作用、平衡三方关系的可行方法。

佛山三区各有不同的地方特色与文化，区政府的资源不同，区内人口结构和老龄化状况也有不同，但我们所做的规划方案有一致的核心思路：第一，最大限度地实现服务使用者的需求，最大限度地凸显其声音；第二，鼓励多方参与服务提供，最大限度地运用市场机制激发良性竞争，以竞争促质量；第三，寻求三方的新型合作关系，达到既制衡各方权力，又激发各方动力的目的。在这种思路下，政府、社会组织与个人将会跳脱出单纯的购买者、服务承接者与使用者的角色，不是以往的政府当家话事、社会组织服务、个人接受的格局，各自的权利与义务发生了一些变化：个人更能体现出作为消费者与服务使用者的权益，即其对享有的服务有最终的选择权与评价权；政府与社会组织都可能承担起服务承接者的角色，都要接受使用者的评价；在公众利益最大化原则的带领下，政府需要拓宽思路，在资金、组织发展、自身角色方面积极探索更灵活的可行之策；社会组织将面临更充分的竞争。

三个案例有助于读者理解三元主体环环相扣的关系应如何落实到服务规划中，它们凸显了我们的核心论点：政府购买公共服务中的三元主体应是一种平衡的、互相呼应、互相扣合的关系，购买方、承接方与使用者各有各的职能、角色与地位，哪一方独大都将引致问题，破坏平衡。

对政府购买公共服务过程中各个角色的职能与地位进行分析是本书的一大创新。在此视角下，不难发现我国当前社会服务供给中不同主体的力量差异悬殊，尤其是购买方的政府一家独大，而承接方与使用者进行利益表达的权利得不到施展，主体间关系长期呈现失衡状态。在实践中，政府应适当为社会服务“松绑”，给予承接方与使用者充足的发展空间，尤其要注重服务使用者的利益与需求，鼓励使用者就切身利益之事发出声音，要用不同的方式确保其有更多的参与权与话语权，为其创造有效的表达途径，将使用者的诉求作为社会服务规划的依据，也要有有效的监督与评价机制来保障。

第一章 政府购买服务的理论与实践发展

在新公共管理之风的带动下，公共服务供给机制的变革在世界范围内铺开，各国都在尝试打破过去政府对公共服务供给的垄断，以提高公共服务供给的效率与质量。在完全私有化与政府大包大揽两个极端之间，人们寻找到了一条更为温和的道路——作为公私合作的一种形式，政府向社会组织购买公共服务的模式开始进入大众的视野。

所谓政府向社会组织购买公共服务（Purchase of Service Contract，以下简称POSC），就是从传统的政府直接供给公共服务变成采取公开招标或是财政拨款的方式，把公共服务的各种项目交给社会上有资质的机构组织，然后根据组织提供服务的质量和数量支付相关费用（王浦劬、萨拉蒙，2010）。POSC一般以弱势群体为服务对象，其承接主体以非营利组织为主，但也不乏私营企业（萨拉蒙，2008）。在美国，政府采用POSC模式提供公共服务，涵盖的领域包括就业培训、寄养服务、家庭咨询、青少年辅导、住房救济、老年人日间照顾、外来劳工健康评估等。这些内容不同于政府对自身需要的物品和服务的采购，也不同于垃圾采集、街道保洁等硬服务（hard public service），是一种人类服务（human service）或社会服务（social service）（Salamon，2002）。

这一模式率先在欧美发达国家产生并推广，到20世纪90年代末，我国开始零星出现政府向社会组织购买公共服务的案例。上海最早使用了这一模式。浦东新区社会发展局在1995年为罗山街道居民建立了休闲中心，为了提高中心的管理效率，发展局不再单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是采用了协商的方式将项目委托给上海基督青年会，联合居委会、街道办来共同管理。2000年上海再次率全国之先，在养老服务领域开始了政府向社会组织购买服务的实践，在6个区的12条街道展开了试点。

在此之后，我国其他地区的一些城市也开始了POSC的实践探索，公共服务购买的内容逐渐增加，范围扩展到医疗卫生、教育培训、计划生育、就业与社区服务等领域。比如，南京市鼓楼区于2003年推出由政府购买、民间组织负责运作的“居家养老服务网”工程，由民间组织“心贴心社区服务中心”为独居老人提供居家服务。2004年，上海市政府再次迈出改革的新步子，将外包服务的范围扩大到了一些管理性的社会工作上，三家民办非企业性质的社团组织“自强公共服务总社”“新航社区服务总站”“阳光社区青少年事务中心”正式挂牌成立。通过政府购买服务，三个组织聘用社会工作者，分别承包了上海的禁毒、社区矫正、区青少年事务的管理工作。2005年，政府购买服务进入了医疗卫生、文化旅游与市政领域，比如，无锡市政府除了购买养老服务，还先后外包了十多种项目，包括养老机构、结核病防治、污水处理、环卫工作、城市绿化、市内设施养护、路灯养护以及文化旅游等。深圳市政府于2007年发展了三家社会服务机构，分别是鹏星社会工作服务社、深圳慈善公益网以及社联社会工作服务中心，成为深圳市开展相关实践的重要试点，三家机构涉及的服务范围也比较广泛，包括社区建设和矫正、社会救助和福利、医疗卫生、青少年事务、人口计生、家庭婚姻等。2011年以后，政府购买公共服务进入了国家政策层面，中央制订了相关的政策文件和行政法规，政府购买服务逐步进入制度化、规范化和法治化的发展轨道。国务院办公厅在2013年9月发布了《政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。

政府向社会组织购买服务不仅能够完善政府的治理手段，还能够充分彰显国家治理的现代化程度。在POSC模式得到大力发展，各级政府对其寄予厚望的同时，我们必须认识到它并非无所不能，只有在制度条件满足其发展需要时，POSC才能真正展现它的价值，实现效率、民主、有效治理与政府责任的目标（刘舒杨、王浦劬，2016）。由于地方实际情况存在差异，各地政府相继出台了很多具有地域特色的各类指导意见和实施办法，对POSC的范围、流程、监管与评估等作出具体规定，逐步使其实践规范化。在创新社会治理的大背景下，政府购买公共服务的模式已经成为公共服务发展的中流砥柱。但总的来说，我国仍处在POSC的起步与尝试阶段，各种实践探索主要集中于大中城市，内容上也比较传统，主要落在社区矫正、养老以及青少年救助等领域。

第一节 导论

随着政府服务观念的转变与相关政策推动，采用POSC模式的城市不断增多，覆盖的服务领域逐步扩展，服务内容日趋多样化，同时，也出现了很多现实难题，制度设计、市场环境、项目管理、承接主体发展等方面的不完善，导致购买服务未能满足民众的需求，有时会造成公共资源的浪费。尤其是在较早采用POSC的城市里，社会服务日新月异，人们的需求不断变化、增多、复杂化，对其的回应也相应地需要更复杂的设计、评估，更周密的考虑，以及更完善的制度支撑。有些城市已经凸显了POSC的发展瓶颈，购买服务实践过程中问题层出不穷。比如政府作为巨大的行政机器，财务制度与程序谨慎复杂，承接服务的社会组织同时运作不同的服务项目，承担了很大的财务风险，在一定程度上影响甚至制约了服务开展与机构发展；以招投标为主的购买方式捆绑着按各项指标计分的评估方式，刻板的绩效考核势必在一定时间之后引发社会组织重投标、重评估、轻过程的趋势，机构可能会“摆花架子”以应付评估，求得好分数过关得到下一轮经费，不重视服务对象的真正需求甚至潦草应付；各社会组织间因此产生恶性竞争，为夺标不断提高服务承诺，脱离实际，还有为争夺中标机会贿赂官员、走关系布网络，甚至使用黑恶手段压制竞争对手的；有些机构会因为评估中的零点几分之差丢掉一个项目，人员撤离，令社区的服务中断，有些社区服务几经易手，居民无所适从，建立起来的社会工作的专业形象便打了折扣。无论是什么情况，最终都会折损政府与社会组织的公信力与专业形象，不利于公共服务的推行与发展。因此，我们不能仅仅关注POSC的优越性，更要看到其限制与存在的风险，全面正确地认知和把握这一机制的利弊，扬长避短，才能让其顺利地在本土的环境中发展下去。然而POSC模式在我国出现不到20年，许多地方政府尚缺乏实际经验，一路摸索一路前行，难免会走不必要的弯路。在此情况下，总结我国已有实践中的典型案例，为后来者提供借鉴与指导就显得尤为重要。

广东省一直走在改革开放的前沿，在公共服务供给的公私合作实践方面也是敢闯敢试，内容、数量与质量上都位于我国前列，而在广东省内，又以广佛都市圈最为突出。广州和佛山两市经济发达，制度完善，敢于尝新，都较早采用了POSC的模式，历经十数年发展，在政府购买与社会工作发展方面形成了自身鲜明的特色。广州、佛山正逐步一体化，

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